1) 국가정보화 계획과 예산 연계의 상황적 특수성
국가정보화 시행계획을 총괄하고 있는 국가정보화전략위원회는 예산 조정 권한이 없기 때문에 [그림 2-6]과 같이 개별 중앙행정기관이 직 접 기획재정부에 대해 정보화사업 추진에 필요한 예산을 확보해야 한다.
그 결과 각 기관과 기획재정부 사이의 상호관계에 따라 기관별로 계획과 예산의 연계 수준은 달라진다. 실제로 2012년 현재 한국 중앙행정기관 의 국가정보화 계획소요액 대비 예산확보액의 비율은 평균 74% 수준이 며, 기관에 따라 50% 미만에서 100%까지 그 편차가 크다.
[그림 2-6] 국가정보화 계획과 예산의 연계 체계
그러나 Caiden and Wildavsky(1974)와 같은 대부분의 기존 연구는 단일의 계획주체와 중앙예산기관의 관계에서 발생하는 기관간 대립과 권 한의 차이를 중심으로 논의를 전개했기 때문에 복수의 기관과 중앙예산 기관 관계에서 계획주체별로 서로 다른 연계 수준이 발생하는 원인을 설 명하지 못한다. 지방정부의 중기지방재정계획과 예산의 연계성을 분석한 연구(나중식, 2003; 김렬 외, 2004)의 경우도 단일 지방정부의 세출 항 목별로 계획과 예산의 연계 수준 크기를 비교하는 수준이기 때문에 어떠 한 요인이 기관별 연계 수준의 차이를 초래하였는지 설명하지 못한다.
정보화사업과 예산의 연계성 부족 문제도 여러 연구에서 지속적으로 제 기되어 왔지만(김동건·박성민, 2003; 정찬모 외, 2006; 이원태 외, 2008; 명승환, 2008; 명승환 외, 2009), 대부분의 연구들은 국가정보 화 계획과 예산의 연계가 잘되지 않고 있다는 문제 제기만 할 뿐이다.
그 결과 기존의 연구만으로는 구체적으로 어떠한 요인에 의해 계획과 예 산의 연계 수준이 달라지는지를 설명하기 어렵다.
정책에서 계획과 예산의 연계는 중요한 이슈임에도 불구하고 다수의 연구들이 계획과 예산의 연계 수준에 대한 묘사(description)의 차원을 넘지 못하는 이유는 양자의 연계를 효과적으로 설명하는 이론을 찾기 어 려워서일 것이다. 국내 연구 중에서 이론적 배경이 없이 연계의 수준과 원인을 분석하거나(김동건 외, 2003; 김렬 외, 2004) 계획과 예산의 연 계에 관한 규범론과 현실론을 바탕으로 연계를 분석한 것이 있지만(나중 식, 2003), 계획과 예산 연계에 관한 규범론과 현실론은 추진조직 분리 와 계획자체의 본질적인 한계와 같은 원론적인 설명을 하고 있기 때문에 양자의 연계의 원인을 설명하는 이론적 배경으로는 충분하지 못하다.
따라서 선험적으로 어느 하나의 이론을 사용하기 보다는 계획과 예산 의 연계를 설명할 가능성이 있는 이론들을 검토하여 이 논문의 분석에
적용할 필요가 있다. 먼저 계획과 예산의 연계를 예산 결정의 차원으로 접근할 경우 다양한 예산이론들을 검토해 볼 수 있다. 이와 달리 계획과 예산의 연계를 기관 사이의 관계로 접근할 경우에는 자원의존이론과 예 산행태론을 검토해 볼 수 있다.
2) 주요 이론의 적용 가능성 검토
예산이론(budget theory)는 예산의 크기·구성과 그 변화, 예산과정, 예산과 관련된 의사결정 등을 설명하고 예측할 수 있는 틀을 제공한다.
일찍이 Key가 예산이론의 부재를 지적한 이후18) 다양한 이론들이 예산 을 설명하는데 적용되어 왔다. 그 결과 점증주의(incrementalism), 총체 주의(synopticism)와 같은 고전적인 이론에서부터 최근에는 공공선택이 론(public choice theory), 거래비용이론(transaction cost theory), 다 중합리성 이론(multiple rationalities theory) 등 다양한 학문적 배경을 가진 이론들이 예산을 설명하는데 적용되고 있다(이정희, 2010b).
Lindblom(1959), Wildavsky(1964), Simon(1976) 등에 의해 주창 된 점증주의는 인간 인식 능력의 한계와 결정 체계의 안정성을 전제로 하는 현실적이고 보수적인 접근방법이다(신무섭, 2007b: 244). 인간의 인식능력과 정보 및 시간은 제한적이고, 대안비교 기준이 주관적이고 불 분명하기 때문에 종합적으로 모든 요소를 고려하기 보다는 과거의 경험 과 자료를 기준으로 의사결정을 하고 최선의 대안보다는 만족한 (satisfied) 선에서 결정을 하게 된다고 본다(Lindblom, 1959:
18) Key(1940)는 ΄The Lack of a Budgetary Theory΄(1940) 논문에서 ΄어떠한 근거로 X달러를 B사업 대신 A사업에 배분하도록 결정하는가?(On what basis shall it be decided to allocate x dollars to activity A instead of activity B?)΄라는 Key의 질문(Key Question)을 효과적으로 설명할 수 있는 이론이 존 재하지 않는다고 지적했다.
79-88). 결국 예산과정은 곧 정치적 과정이며 정치 원리가 경제적 타 당성에 규범적으로도 우선하게 된다(Wildavsky, 1964).
이와 달리 총체주의는 경제학의 한계효용, 기회비용, 최적화 개념 등 합리적 선택의 방식을 활용하여 가능한 모든 대안을 탐색하고 과학적 근 거에 의해 최선안을 선택하여 한정된 자원을 효율적으로 배분하는 것을 의미한다(황윤원·김성철, 2005: 197; 신무섭, 2007b: 241).19) 총체 주의 의사결정 방식은 명료한 목표, 완전한 정보, 합리적 선택기준 등을 바탕으로 상황의 종합적인 분석과 최선의 대안선택이 가능하다고 보는 당위적이고 이상적인 접근법이기 때문에 현실성은 높지 않다.
공공선택이론은 경제학적 방법을 응용하여 투표자행위, 관료 행태와 같은 정치 현상을 설명하는 이론이다. 대표적으로 주인-대리인 이론 (principal agent theory)을 적용하여 관료의 지대추구 행위를 설명한 다. 이 이론을 바탕으로 사회적 적정수준 이상으로 자기 부서의 예산규 모 극대화를 추구하거나(Niskanen, 1971), 재량예산(discretionary budget)을 극대화하는 관료의 의사결정을 설명할 수 있다 (Migue-Belanger, 1974). 이 외에도 합리적 의사결정을 하는 투표자 들은 투표 행위를 통해서 공공재에 대한 수요를 현시하고(Mueller, 2003), 공공재 공급 과정에서 국민의 효용극대화가 발생한다고 본다(황 윤원·김성철, 2005: 201). 또한 Nordhaus(1975)는 정치가들은 선거 에서 승리하기 위해 선거전에 경기호황이 이루어지도록 확장정책을 사용 하는 반면, 선거 후에는 선거로 인한 물가상승을 억제하기 위해 긴축정 책을 편다는 정치적 경기순환론(political business cycle)을 설명한다.
거래비용(transaction cost)은 정보의 비대칭이 존재하는 현실의 교환
19) 총체주의는 합리주의 관점에서 모든 대안을 포괄적으로 검토하는 방법이기 때 문에 합리적·총체적 접근방법(Rational-Comprehensive Approach)라고 한다.
과정에서 발생하는 유·무형의 비용을 의미하며, 거래비용이 낮을수록 당사자 사이에 활발한 상호작용이 이루어진다고 본다(North, 1990). 거 래비용은 기본적으로 정보의 비대칭성에서 발생하며, 실제 업무의 복잡 성(task complexity), 경합성(contestability) 그리고 자본 특정성 (asset specificity)이 거래비용 크기에 영향을 미친다. 교환의 대상이 되는 재화와 서비스의 내용이 복잡할수록 거래비용이 증가하고, 잠재적 인 경쟁이 존재하는 경우 경합성이 높고 거래비용은 줄어들게 된다. 생 산요소가 특정 활동에는 꼭 필요하지만 다른 목적으로 사용될 가치가 별 로 없는 경우 자본의 특정성이 높고 거래비용이 높아진다.
다중합리성이론에 따르면 예산 결정자는 제한된 시간 범위 속에서 다 양한 역할규범과 의사결정 기준을 동시에 적용한다(Thurmaier &
Willoughby, 2001; McCue,1999; Northcott, 1991; Ryu et al., 2007; Wanna et al., 2003; Melkers & Willoughby, 2001).20) 최종 적인 의사결정은 의사결정자가 속한 조직의 정향(orientation)에 영향을 받는다. Thurmaier & Willoughby(2001)의 연구결과 강한 통제 지향 을 가진 중앙예산기구의 예산분석가는 회계에 집중하는 전통적인 의사결 정 방식을 취하고, 강한 정책 지향을 가진 중앙예산기구의 예산분석가는 통로·촉진자·정책분석가·지지자 등의 역할을 수행한다고 본다. Ryu et al.(2007), Bowling et al.(2004), McCue(1999) 역시 예산결정자 는 다양한 합리성 기준을 갖고 있으며, 이를 바탕으로 서로 다른 결과의
20) 이러한 관점은 다중합리성이론이 킹던(Kingdon)의 정책결정 모형과, 루빈 (Rubin)의 실시간 예산운영 모형을 종합한 것이기 때문이다. 킹던의 정책결정 모형은 과정모형과 쓰레기통 모형을 결합하여 정책과정에서의 정책의제 설정을 설명한다. 이 모형은 '정책의 창'을 갖고 있을 때 점증적 정책 변화와는 대조적으 로 정책 선택에서의 의미심장한 변동 가능성이 크게 증가한다. 루빈의 실시간 예 산 운영 모형은 서로 성질이 다른 그러나 서로 연결된 세입, 세출, 균형, 집행, 과정의 다섯 개 의사결정 흐름이 통합되면서 초래되는 의사결정 모형이다.
의사결정이 나타난다고 본다.
이상 살펴본 예산이론들을 계획과 예산의 연계에 적용하면 다음 [표 2-15]와 같다. 첫째, 점증주의와 총체주의 관점에서 본다면 계획은 합 리적으로 결정되지만 예산은 점증적으로 결정되기 때문에 양자의 연계는 쉽지 않다. 그러나 현실적으로 계획은 합리적으로, 예산은 점증적으로 결정된다는 이분법적 사고를 적용하기 어렵다. 많은 경험적 연구들이 예 산의 점증적 결정을 증명하고 있지만 경우에 따라서는 점증주의 성향을 일탈하는 경우가 발생하기 때문이다. 뿐만 아니라 총체주의는 모든 대안 을 종합적으로 검토하여 계획을 작성한다고 보지만, 실제 합리적 의사결 정이 어려운 상황에서 기존의 계획을 일부 수정하여 다음 연도 계획을 작성하거나 담당자 사이의 정치적 상호작용을 통해 계획을 작성하는 경 우를 설명하지 못한다.
둘째, 공공선택이론에 따르면 주인(principal)인 국회가 각 중앙행정기 관의 예산에 대해서는 각종 절차와 규정을 통해 엄격하게 통제하지만 계 획에 대해서는 통제와 간섭을 줄여 재량권을 부여하고 있기 때문에 양자 의 불일치가 발생한다고 본다. 그러나 국가정보화 시행계획에 대한 국회 의 통제가 없어 각 중앙행정기관이 작성하는 시행계획에 대한 재량권의 크기가 기관별로 유사하지만 계획 대비 예산 확보 수준이 달라지는 것을 설명하지 못하는 한계가 있다. 실제 계획과 예산의 연계는 국회와 중앙 행정기관의 관계보다는 기획재정부와 중앙행정기관의 관계에서 발생하는 것인데, 이 관계에서 발생하는 조정과 대응에 대해서 주인-대리인 이론 으로 설명하기 어렵다.
셋째, 거래비용이론은 개별 중앙행정기관과 기획재정부 사이에 국가정 보화 시행계획과 예산에 관한 정보가 효과적으로 전달되지 못해 거래비 용이 발생하여 계획과 예산의 불일치가 발생한다고 본다. 그러나 핵심