같은 추상적인 수준에서 논의될 우려가 있다.
따라서 이 논문에서는 약속된 활동(what is promised)인 5년 단위의 계획보다 집행 가능한 활동(what is affordable)인 1년 단위의 예산에 초점을 맞추어 연계의 개념을 구체화한다. 통상적으로 중장기 기본계획 은 1년 단위의 운영계획인 시행계획 형태로 구체화되고, 이 시행계획을 바탕으로 예산요구서를 작성하여 다음 연도 예산을 확보하게 된다. 따라 서 계획과 예산의 연계는
΄계획목표 실현을 위해 사업담당자가 중장기계
획을 1년 단위 시행계획으로 전환하고, 그 시행계획의 집행에 필요한 1 년 단위 예산을 확보하는 것΄으로 정의할 수 있다. 그리고 시행계획상 계획 소요액 대비 예산 확보액의 비율이 높을수록 연계가 잘 이루어졌다 고 본다.다(Salamon, 1995: 48-49; Leeuw, 1996; Chelimsky, 1996). 넷째, 연계를 지속적으로 유지하는 과정에서 신뢰가 새롭게 생성될 수도 있고 기존의 신뢰가 향상되어 당사자 사이의 상호작용에서 발생하는 유형·무 형의 거래비용(transaction cost)을 감소시키는 효과를 가져 온다 (Snavely and Desai, 2001: 251).
이와 같은 관점에서 본다면 계획과 예산 연계의 필요성은 크게 계획의 실천성 확보와 재정운용의 효율성 확보로 구분할 수 있다. 먼저, 계획의 실천성 확보를 위해 예산과의 연계가 필요하다. 계획은 기획의 결과물로 서 정부가 달성하려는 목표와 최적수단을 제시하고, 예산은 1년간에 걸 친 정부의 수입·지출에 관한 것으로 계획을 추진하는데 필요한 재원이 다. 따라서 계획은 예산을 통해 실천에 옮겨야 하며, 그렇지 못한 경우 그 계획은 하나의 의도에 불과하다(Simth, 1945; Caden &
Wildavsky, 1974: 239). 계획의 기능을 강조하는 입장에서 본다면 계 획은 목표와 수단을 연결시키는 의사결정체제이고 예산은 집행을 보장하 는 하위체제가 된다. 그러므로 예산은 계획을 전제로 수립되고, 그 형식 과 내용이 계획과 일관성을 유지하는 것이 계획의 실천성 확보를 위해 중요하다.
둘째, 재정운용의 효율성 관점에서 계획과 예산 연계의 중요하다. 과거 입법국가시대에는 행정부에 대한 의회의 통제가 중요했기 때문에 품목별 예산제도(LIBS)가 주류를 이루었다. 그러나 세계대공황 이후 정부의 영 역이 확장되면서 행정의 효율성 확보를 위해 계획예산제도(PPBS)와 영 기준예산제도(ZBB)의 도입을 시도한 바 있다. 특히 최근 세계 각 국은 경기침체와 재정위기를 겪으면서 행정 부문의 효율성 증진과 성과주의 정착을 위해 계획-예산(집행)-평가로 이어지는 통합적인 성과관리 체 계 관점에서 계획과 예산의 연계를 논의하고 있다(Schick, 1990). 뿐만
아니라 장기적인 재원배분의 효율성, 즉 국가 전략을 위해서 계획과 예 산의 연계가 중요해지고 있다. 과거 행정은 소수의 단기적이고 전형적인 정책문제 해결을 중심으로 이루어졌기 때문에 중장기적 계획 보다는 인 원이나 예산의 증대를 통해 정책 문제를 해결했다. 그러나 오늘날 정부 의 영역이 확장되고 미래에 대한 불확실성이 높아짐에 따라 국가는 제한 된 자원으로 내·외부적 환경변화에 전략적으로 대응할 필요성이 높아졌 다. 국가가 장기적인 관점에서 계획을 수립하고 각종 정책수단을 효과적 으로 동원하는 것은 정책의 예측 가능성을 높여 정책의 혼란과 자원의 비효율적인 투입을 방지하고, 국가 경쟁력을 강화시키는 효과적인 수단 이 될 수 있기 때문이다.
2) 계획과 예산 연계의 가능성: 규범론과 현실론
계획과 예산의 연계 가능성을 설명하는 전통적인 논의로 규범론과 현 실론이 있다(나중식, 2003). 규범론은 예산을 계획 집행의 수단적 도구 로 인식하기 때문에 양자는 당연히 연계된다고 보는 입장이다. 이러한 관점은 관리중심의 전통적 행정이론이 지배하는 시기에 나타난 것으로, 계획에 대한 이해가 POSDCORB적 사고와 크게 다른지 않다(Mockler, 1970). 계획과 예산은 일련의 순환적 의사결정 과정에 속하며, 계획이 목표와 수단을 연결시키는 하나의 의사결정 과정이라면 예산은 원칙적으 로 계획의 하위체제로서 그 형식과 내용이 계획과 일관성을 유지한다고 본다. 따라서 계획은 행정관리 능률의 향상을 위한 최초 단계이며 예산 은 이에 따른 수단적 도구이기 때문에 계획과 예산은 당연히 연계된다.
그 이후 단순히 관리능률에 초점을 두었던 전통적인 관점에서 벗어나 계 획의 기능을 사회변화 및 국가발전의 도구로 해석하는 견해가 대두되면 서 규범론이 제시하는 연계의 당위성 주장은 다소 완화되었다. 발전기획
론을 중심으로 계획과 예산은 당연히 연계되는 것이 아니라 국가 목표달 성을 위해 전략적으로 연계되어야 할 중요한 요소라는 방향으로 인식의 전환이 발생한 것이다(Galbraith, 1962; Waterston, 1965;
Tinbergen, 1967). 따라서 계획은 정책수립 이외에도 집행·평가·환 류를 포괄하게 되며 예산은 계획과 순환과정을 형성하는 전체 계획과정 의 일부분이기 때문에 양자의 연계는 당연이 이루어지 것이 아니라 담당 주체들의 노력으로 형성되어 지는 것으로 본다.
규범론과 달리 현실론은 주로 예산정치론자들과 점증주의자들의 주장 으로 계획과 예산의 연계성에 대하여 부정적이다(Wildavsky, 1964;
Caiden & Wildavsky, 1974; Howard, 1992). 특히 Wildavsky (1973)는
΄계획은 시도했던 모든 곳에서 실패한다΄는 극단적인 평가를
했다. 예산은 본질적으로 정부의 재원조달 가능성의 범위 내에서 정치적 의사결정 과정을 거치기 때문에 계획에서 요구한 금액의 확보를 보장할 수 없다는 것이다. 점증주의적 관점에서 본다면 예산결정은 체계적이고 합리적인 의사결정이 아니라 여론과 정치적 관심이 큰 주요 쟁점만이 예 산조정에 반영되는 정치적 과정이기 때문에 예산항목의 우선순위를 결정 하는 과정에 계획의 혁신적인 내용이 반영되기 어렵다. 결국 계획가와 예산가의 관점의 차이로 인해 계획과 예산의 불일치가 발생하는 것이다 (Caiden & Wildavsky, 1974). 계획가는 장기적인 시계(time horizon) 을 바탕으로 행동하려고 하지만 실제 그렇게 행동하기 어렵고, 예산가들 은 점증주의를 바탕으로 의사결정을 하기 때문에 비합리적인 부분이 있 다. 또한 계획가들은 정부 내부에 존재하는 사람들이기 때문에 계획 목 표가 항상 이상적인 상황을 가정하는 것이 아니라 계획가들의 이해관계 가 반영된다고 본다. 이 외에도 Abraham(1966)은 계획이 연차별로 구 체적 목표를 제시하지 않고 수년에 걸친 장기계획에 그친다는 점, 계획과 예산의 담당자가 서로 다른 관점과 상이한 책임을 지는 기구에 속해 있다는 점, 양자는 집행과정에서 특수성을 가진다는 점 등을 계획과 예 산의 불일치 원인으로 제시하고 있다. 김신복(2003) 역시 계획과 예산 기관의 대립, 계획의 추상성, 예산의 선행성, 예산제도의 불합리성, 부족 한 재원을 이유로 계획과 예산의 연계가 어렵다고 본다.