1) 참여자의 역할과 상호작용
정보화사업에 대한 예산요구서 심사 단계의 참여자는 각 기관 정보화 사업 담당자, 기획재정부 정보화예산 담당자, 국가정보화전략위원회로 구분할 수 있다. 첫째, 예산요구서 심사 단계에서 각 기관 정보화사업 담당자는 사업의 중요성, 필요성, 타당성을 주장하고 기획재정부 예산 담당자를 설득한다. 예산요구서 작성 단계에서는 소비자의 역할이 컸다 고 본다면, 예산요구서 심사 단계에서는 주창자(advocate)의 역할이 크 다.
둘째, 기획재정부 정보화예산 담당자는 각 기관의 정보화사업 담당자 가 제출한 예산요구서를 꼼꼼하게 심사한다. 정부의 재정부담을 억제하 고, 재정적인 한계를 지키려고 노력한다. 모든 응답자들이 입을 모아서 하는 말이 “기획재정부는 예산 증액이 전혀 없다.”라는 것이다. 지출 보다 재정조건과 수입에 많은 관심을 기울이는 재정지향적 성향과 삭감 지향적 예산행태를 보인다. 결국 절약자(saver), 삭감자(cutter), 국고수 호자(guardian)의 역할을 한다.
셋째, 「국가정보화기본법」에 따르면 국가정보화전략위원회는 중앙행 정기관의 시행계획(안)에 대한 심의 의견을 기획재정부장관에게 제시한 다. 그러나 기획재정부장관은 시행계획에 필요한 예산을 편성할 때 국가 정보화전략위원회의 의견을 참작할 뿐이며 국가정보화전략위원회의 심사 의견이 기획재정부에 적극적으로 반영되도록 하는 제도적 장치를 가지고 있지 못하다. 오히려 기획재정부에서 정보화예산(안)에 대한 심사가 끝 나면 그 결과를 바탕으로 다음 연도 국가정보화 시행계획을 확정하는 모 습을 보인다. 따라서 예산요구서 심사 단계에서 국가정보화전략위원회는 방관자 역할을 할 수 밖에 없다.
정보화사업에 대한 예산요구서 심사 단계에서 기획재정부 정보화예산 담당자는 한정된 가용자원과 국가전체적인 목적달성을 이유로 사업의 우 선순위를 선별하고, 각 기관에서 제기하는 여러 주장을 하나의 원리로 제약(통제)하여 조정한다. 경우에 따라서 불만이나 갈등을 최소화시키기 위해 상대방이 받아들이도록 협의하고 합의를 이끌어 내는 방식을 사용 하기도 하지만, 각 기관 정보화사업 담당자가 납득하기 어려울 정도로 예산을 삭감하고 그것에 따르도록 하는 경우도 발생한다. 따라서 통제·
조정, 타협·조정, 권위·지시의 상호작용을 형성한다.
2) 각 기관 정보화사업 담당자의 대응과 영향
가. 국가정보화전략위원회에 대한 대응
예산 확보 과정에서 국가정보화전략위원회와 행정안전부의 기능은 거 의 없다. 따라서 정보화사업 담당자는 계획주체인 국가정보화전략위원회 와 행정안전부 정보화전략실에 대해서 특별한 기대를 하지는 않는다. 그 대신 일부 응답자는 행정안전부가 국가정보화 업무를 주도하는 입장에서 정보화 예산 확보에는 특별한 기여를 하지 않으면서도 여러 가지 부담을 주고 있다면서 서운함을 표시하기도 한다.
“행정안전부는 우리가 예산확보를 위해 노력하는 과정에 특별한 도움을 주기는커녕 통합전산센터에 대한 예산만 쏙 빼가고 있습니다. 각 부처가 힘들게 서버 운영비를 확보하면 행정안전부는 별 노력도 없이 그것을 그 대로 가지고 갑니다. 부처 입장에서는 일종의 배신감을 느끼기도 합니다.”
“행정안전부는 자체적으로 조직과 예산 확보를 잘 하지만, 각 부처의 정 보화담당관들과의 커뮤니케이션이 약합니다. 예를 들어 행정안전부에 정 보보안 관련 ΄과΄가 생기고 인력과 예산이 확충되었지만, 실제 각 부처에 는 행정안전부로부터 내려오는 늘어난 업무량을 감당할 수 있는 인력과 예산이 확보되지 않은 상황입니다. 그 결과 각 부처에서는 기존 인력이 더 많은 일을 할 수 밖에 없습니다. 행정안전부는 새로운 직제를 신설할 경우, 각 부처에서도 그 기능을 함께 수행할 수 있도록 여건을 만들어 주 어야 하는데, 실제 그렇게 하지 못하고 있습니다.”
국가정보화전략위원회의 정보화 예산 권한이 없기 때문에 각 기관 정 보화사업 담당자가 작성한 국가정보화 시행계획(안)의 사업별 소요금액 은 계획 체계 내에서 결정되지 못하고 예산 체계를 통해서 결정된다. 그 결과 각 기관 정보화사업 담당자는 사업의 국가정보화전략위원회와 기획 재정부에 중복적으로 사업의 타당성을 입증해야 하는 번거로움을 겪어야
한다.
“사업 담당자는 동일한 사업내용과 소요금액에 대해서 중복적인 설득 작업을 해야 합니다. 경우에 따라서는 서로 다른 결과를 받아들여야 하는 문제에 놓이게 됩니다. 가능하다면 정보화사업에 대한 행정안전부 검토와 예산에 대한 기획재정부 검토가 함께 이루어지거나, 기획재정부가 행정안 전부의 검토를 수용할 수 있는 환경을 만들어 이미 타당성이 입증된 사업 에 대해서 기획재정부가 ‘그것은 그것이고..’라는 식의 대응을 하지 않았으 면 좋겠습니다.”
나. 기획재정부의 예산요구서 심의에 대한 대응
사업 추진을 위해 필요한 만큼의 예산확보를 위해서 각 기관 정보화사 업 담당자는 기획재정부 정보화예산 담당자를 효과적으로 설득하는 것이 중요하다. 국가정보화전략위원회가 정보화예산에 관한 총괄 조정기능을 하지 못하기 때문에 예산 조정에 관한 부담이 개별 사업 담당자에게 전 가된다. 문제는 기획재정부 정보화예산 담당자가 정보화에 대한 기술적 전문성은 확보하고 있지만, 해당 사업이 각 부처와 부서에서 어느 정도 중요한 것인지에 대한 맥락(context)을 이해할 수 있는 전문성이 부족 하는 것이다.37) 일반적으로 예산요구서 심사를 담당하는 기획재정부 예
37) 일반적인 우려와 달리 기획재정부 정보화 예산 담당자의 정보화사업에 대한 이 해도는 상당히 높은 것으로 평가된다. 각 부처 정보화사업 담당자가 제출한 예산 요구서에 대한 기술적 지원을 위해 외부 전문기관의 지원을 받는 경우도 있지만, 예산 담당자 자신의 정보화 역량 수준도 상당히 높은 것으로 나타났다. 따라서 부처의 정보화 예산 요구서에 나와 있는 정보기술 요소들을 충분히 이해할 수 있 는 수준이다. 그 결과 기획재정부 예산 담당자의 정보화에 대한 기술적 전문성이 연차별 사업과 예산의 연계에 미치는 영향은 크지 않다. “기획재정부 지식경제 예산과가 국가정보화의 예산은 모두 관리하고 있습니다. 지금 담당 사무관은 정 보화 예산에 관한 전반적인 프로세스를 꿰고 있다고 볼 수 있습니다. 특히 이 사 무관은 dBrain(디지털예산회계시스템) 사업에도 참여했기 때문에 기술적 사항들 도 거의 대부분 파악하고 있습니다. 기획재정부가 정보기술에 대한 전문성이 없
산실 조직은 각 기관과 1:1 관계를 맺고 있다. 예를 들어 보건복지부의 예산요구서 심사는 사회예산심의관실 복지예산과에서 담당한다. 복지예 산과 소속 공무원들은 보건복지부 예산 심사만 담당하기 때문에, 보건복 지부 사업의 맥락에 대한 이해와 공감대 수준이 높다. 그러나 정보화예 산의 경우 경제예산심의관실 지식경제예산과에서 2명의 사무관이 50여 개의 중앙행정기관의 정보화예산 심사 업무를 담당한다. 따라서 이들이 각 부처의 정보화사업의 수요에 대한 맥락적 상황을 파악하고 그 사업의 필요성과 타당성에 대해서 판단하는 것은 쉬운 일이 아니다.
“기재부에서 정보화예산을 검토하는 것도 불합리한 부분이 있습니다. 꼭 필요한 부분인데 이것이 삭감되는 경우가 허다합니다. 정보화예산의 경우 에는 전산사무관이 담당하기 때문에 정보기술에 대한 이해도는 높은 편입 니다. 하지만 해당 사업이 각 부처에서 얼마나 필요한지에 대한 인식은 반드시 높은 것은 아닙니다. 여러 자료를 취합해서 아무리 설득해도 사업 추진에 꼭 필요한 비용, 특히 운용비용을 삭감해버리니까 그것이 문제가 됩니다. 기술적 전문성은 높지만, 그 맥락에 대한 이해도는 높지가 않은 것이 큰 원인이라고 봅니다.”
따라서 해당 정보화 사업의 맥락을 이해시키고 사업타당성 설명을 위 해서 각 기관 정보화담당관실에서 필요한 자료를 취합해서 제출한다. 그 리고 심사 일정에 맞추어 각 기관 정보화담당관실 담당자와 실무 부서 담당자가 사업타당성을 설명한다. 보조사업이라면 보조사업을 수행하는 업체가 사업예산의 타당성을 설명하러 간다. 기획재정부의 정보화사업 예산요구서 심사 기준은 일반적으로 법률적으로 필요한 사업인지 여부, 장기계속사업인지 여부, ISP/BPR을 수행했는지 여부 등이다. 그러나 기 획재정부 예산실의 심의는 정보화사업 자체만을 분리하여 그 타당성을 평가하는 것이 아니라 국가 전체의 재원 배분 우선순위, 정치적 고려사
다는 것은 이제 옛날이야기로 볼 수 있습니다.”
항까지 포괄하면서 이루어진다. 따라서 타당성이 인정되는 사업에 대해 서도 기획재정부 예산 담당자는 다른 사유를 들어
΄부처에서 이해해 주
기를 바라는΄ 상황이 발생하게 된다. 이러한 문제에 대해서 일부 사업 담당자는 기획재정부가 예산편성 과정에서 과도한 재량권을 가지고 있다 고 보고, 예산사정에 적용되는 항목들에 대한 공개적이고 객관적인 기준 을 요구하기도 한다. 이를 바탕으로 인맥 쌓기, 발품발기 등 소모적인 비용을 줄이고 사업계획서를 보다 충실히 작성하는 것이 타당하다는 의 견이다. 그러나 이러한 요구가 쉽게 받아들여지기 어려운 구조이기 때문 에 각 부처 정보화사업 담당자는 기획재정부의 예산요구서 심사 과정에 대해서 적극적인 전략적 수용(strategic acception), 소극적인 방임 (nonintervention)의 대응을 보인다.첫째, 전략적 수용은 기획재정부의 예산요구서 심사 프로세스를 파악 하고, 거기에 맞춰서 대응하는 것이다. 일반적으로 기획재정부는 예산사 정 과정에서 법률의 변화, 민원인의 요구와 같은 제도적·외부적 환경 변화에 따른 사업의 필요성에 대해서는 우호적으로 반영한다. 공무원 개 인이 그러한 사업을 선호하는 것이 아니라 예산을 배정하지 않을 경우 해당 분야의 국가 운영이 중단되거나, 국민으로부터 많은 비난을 받아야 하기 때문이다. 따라서 각 기관 정보화사업 담당자는 시행령·규정 등이 변경 여부, 민원인의 높은 요구 등을 근거로 예산 전략을 형성한다. 특 히 대외적으로 활용도가 높은 시스템의 경우에는 예산 확보가 용이하다.
“조직의 대표적인 사업, 그리고 이름만 대면 누구나 알 수 있는 대중적 인 인지도가 높은 사업의 경우 예산 조정이 크지 않습니다. 제가 담당하 고 있는 사업의 경우, 우리 부처의 가장 대표적인 대국민 정보화 시스템 입니다. 이 시스템에 관한 정보화사업 예산에 대해서는 기획재정부도 크 게 수용하는 편입니다. 하지만 생소한 사업의 경우 기획재정부는 조정과 삭감 의도가 높습니다.”