원론적으로 본다면 국가정보화 기본계획의 내용은 국가재정운용계획에 반영되어 장기적인 재원배분 계획과 지출한도 결정에 영향을 미치고, 각
의거 국가연구개발사업에 관련된 중앙행정기관의 장은 해당 기관의 다음 연도 국 가연구개발사업의 투자우선순위에 대한 의견을 전년도 10월 31일까지 국가과학 기술위원회와 기획재정부장관에게 제출한다. 그 이후 「국가재정법」 제28조,
「과학기술기본법」 12조2의 ②항에 따라 각 중앙행정기관의 장은 매년 1월 31 일까지 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간 동안의 신규사업 및 기획재정 부장관이 정하는 주요 계속 사업에 대한 중기사업계획서를 기획재정부 장관에게 제출한다. 이 중 R&D 관련 사업은 국가과학기술위원회에도 함께 제출된다. 이를 바탕으로 차년도 정부 R&D투자 방향이 수립된다. 「과학기술기본법」 제12조2 의 ③항에 따라 국가과학기술위원회는 중기사업 계획서를 검토하고, 정부 연구개 발 투자의 방향과 기준을 수립하여 매년 4월 15일까지 기획재정부장관 및 관계 중앙행정기관의 장에게 알린다. 기획재정부장관은 이를 참고하여 차년도 정부 R&D예산의 지출한도를 설정하고 각 부처는 부처별 R&D 예산요구서를 국가과 학기술위원회에 제출된다. 「과학기술기본법」 제12조의2에 의하면 관계 중앙행 정기관의 장은 「국가재정법」 제31조제1항에 따라 기획재정부장관에게 제출하 는 해당 기관의 예산요구서 중 국가연구개발사업 관련 예산요구서를 매년 6월 30일까지 국가과학기술위원회에 제출하도록 되어 있다. 국가과학기술위원회는
「과학기술기본법」 제12조의2에 따라 관계 중앙행정기관의 장이 각각 제출한 국가연구개발사업의 투자우선순위에 대한 의견과 국가연구 개발사업 관련 중기사 업계획서 및 예산요구서를 검토 및 심의하고 국가연구 개발사업 예산배분 방향을 수립하여 매년 7월 31일까지 기획재정부장관에게 알린다. 국가과학기술위원회에 서 국가연구개발사업 예산배분 방향을 수립하는 동안 기획재정부는 각 부처에서 제출한 정부 R&D 예산 요구서를 토대로 예산편성에 들어간다. 이때 한국과학기 술기획평가원에서 분석한 국가연구개발사업별 쟁점이슈 보고서, 심의검토 보고 서, 평가결과 보고서 등을 참고하여 정부 R&D 예산 편성이 이루어진다. 마지막 으로 기획재정부는 자체 예산 심의위원회와 대통령 보고 등을 거쳐서 차년도 정 부 R&D 예산 편성결과를 국가과학기술위원회에 상정한다. 차년도 정부 R&D 예 산 편성(안)은 당해 연도 9월 15일까지 국가과학기술위원회에 상정되어 의결을 받는다.
중앙행정기관 정보화사업 담당자는 이를 예측하여 국가정보화 시행계획 (안)을 작성하기 때문에 양자의 연계는 효과적으로 이루어질 수 있어야 한다. 그러나 현실적으로 국가재정운용계획이 형식적이고 지출한도 결정 은 점증적으로 이루어지기 때문에 국가정보화 계획이 예산 계획에 성공 적으로 반영될 가능성은 높지 않다.
뿐만 아니라 국가정보화 계획은 정보화 추진체계서 취합되지만 국가정 보화전략위원회에 예산 권한이 없기 때문에 각 중앙행정기관에서 정보화 사업에 대한 예산요구서가 작성되면 그 이후의 과정은 순수하게 예산과 정으로 분리되어 진행된다. 그 결과 기획재정부의 전통적인 예산 편성 과정에 따라 정보화사업의 시행여부, 사업의 규모, 우선순위가 결정된다.
구 분 현황 문제점 계획-예산 연계에
미치는 영향
국가재정 운용계획
- 2008년 이후 국가 재정운용계획에서 ΄ 정보화 분야΄가 빠 짐
- 국가의 중장기 재원 배분 우선순위에서
정보화가 배제됨 - 계획의 장기적 관점 이 예산구조에 효과 적으로 반영되기 어 려움
- 전형적인 예산 편성 과정에 따라 계획과 예산의 연계 수준이 결정됨
- 국 가 재 정 운 용 계 획 은 잠정적이고 형식 적인 방식으로 작성
- 국가정보화 계획 내 용이 중기 재원배분 계획에 반영되기 어 려움
국가정보화 전략위원회
- 국가정보화 시행계 획(안)의 심의·조 정 내용을 기획재정 부에 전달
- 예 산 편 성 과 정 에 서 실질적인 역할을 하 지 못함(조정·심사 의 실효성 없음)
[표 2-14] 국가정보화 계획과 예산 체계의 현황과 문제점
1) 국가정보화 계획과 예산 연계의 상황적 특수성
국가정보화 시행계획을 총괄하고 있는 국가정보화전략위원회는 예산 조정 권한이 없기 때문에 [그림 2-6]과 같이 개별 중앙행정기관이 직 접 기획재정부에 대해 정보화사업 추진에 필요한 예산을 확보해야 한다.
그 결과 각 기관과 기획재정부 사이의 상호관계에 따라 기관별로 계획과 예산의 연계 수준은 달라진다. 실제로 2012년 현재 한국 중앙행정기관 의 국가정보화 계획소요액 대비 예산확보액의 비율은 평균 74% 수준이 며, 기관에 따라 50% 미만에서 100%까지 그 편차가 크다.
[그림 2-6] 국가정보화 계획과 예산의 연계 체계
그러나 Caiden and Wildavsky(1974)와 같은 대부분의 기존 연구는 단일의 계획주체와 중앙예산기관의 관계에서 발생하는 기관간 대립과 권 한의 차이를 중심으로 논의를 전개했기 때문에 복수의 기관과 중앙예산 기관 관계에서 계획주체별로 서로 다른 연계 수준이 발생하는 원인을 설 명하지 못한다. 지방정부의 중기지방재정계획과 예산의 연계성을 분석한 연구(나중식, 2003; 김렬 외, 2004)의 경우도 단일 지방정부의 세출 항 목별로 계획과 예산의 연계 수준 크기를 비교하는 수준이기 때문에 어떠 한 요인이 기관별 연계 수준의 차이를 초래하였는지 설명하지 못한다.
정보화사업과 예산의 연계성 부족 문제도 여러 연구에서 지속적으로 제 기되어 왔지만(김동건·박성민, 2003; 정찬모 외, 2006; 이원태 외, 2008; 명승환, 2008; 명승환 외, 2009), 대부분의 연구들은 국가정보 화 계획과 예산의 연계가 잘되지 않고 있다는 문제 제기만 할 뿐이다.
그 결과 기존의 연구만으로는 구체적으로 어떠한 요인에 의해 계획과 예 산의 연계 수준이 달라지는지를 설명하기 어렵다.
정책에서 계획과 예산의 연계는 중요한 이슈임에도 불구하고 다수의 연구들이 계획과 예산의 연계 수준에 대한 묘사(description)의 차원을 넘지 못하는 이유는 양자의 연계를 효과적으로 설명하는 이론을 찾기 어 려워서일 것이다. 국내 연구 중에서 이론적 배경이 없이 연계의 수준과 원인을 분석하거나(김동건 외, 2003; 김렬 외, 2004) 계획과 예산의 연 계에 관한 규범론과 현실론을 바탕으로 연계를 분석한 것이 있지만(나중 식, 2003), 계획과 예산 연계에 관한 규범론과 현실론은 추진조직 분리 와 계획자체의 본질적인 한계와 같은 원론적인 설명을 하고 있기 때문에 양자의 연계의 원인을 설명하는 이론적 배경으로는 충분하지 못하다.
따라서 선험적으로 어느 하나의 이론을 사용하기 보다는 계획과 예산 의 연계를 설명할 가능성이 있는 이론들을 검토하여 이 논문의 분석에
적용할 필요가 있다. 먼저 계획과 예산의 연계를 예산 결정의 차원으로 접근할 경우 다양한 예산이론들을 검토해 볼 수 있다. 이와 달리 계획과 예산의 연계를 기관 사이의 관계로 접근할 경우에는 자원의존이론과 예 산행태론을 검토해 볼 수 있다.
2) 주요 이론의 적용 가능성 검토
예산이론(budget theory)는 예산의 크기·구성과 그 변화, 예산과정, 예산과 관련된 의사결정 등을 설명하고 예측할 수 있는 틀을 제공한다.
일찍이 Key가 예산이론의 부재를 지적한 이후18) 다양한 이론들이 예산 을 설명하는데 적용되어 왔다. 그 결과 점증주의(incrementalism), 총체 주의(synopticism)와 같은 고전적인 이론에서부터 최근에는 공공선택이 론(public choice theory), 거래비용이론(transaction cost theory), 다 중합리성 이론(multiple rationalities theory) 등 다양한 학문적 배경을 가진 이론들이 예산을 설명하는데 적용되고 있다(이정희, 2010b).
Lindblom(1959), Wildavsky(1964), Simon(1976) 등에 의해 주창 된 점증주의는 인간 인식 능력의 한계와 결정 체계의 안정성을 전제로 하는 현실적이고 보수적인 접근방법이다(신무섭, 2007b: 244). 인간의 인식능력과 정보 및 시간은 제한적이고, 대안비교 기준이 주관적이고 불 분명하기 때문에 종합적으로 모든 요소를 고려하기 보다는 과거의 경험 과 자료를 기준으로 의사결정을 하고 최선의 대안보다는 만족한 (satisfied) 선에서 결정을 하게 된다고 본다(Lindblom, 1959:
18) Key(1940)는 ΄The Lack of a Budgetary Theory΄(1940) 논문에서 ΄어떠한 근거로 X달러를 B사업 대신 A사업에 배분하도록 결정하는가?(On what basis shall it be decided to allocate x dollars to activity A instead of activity B?)΄라는 Key의 질문(Key Question)을 효과적으로 설명할 수 있는 이론이 존 재하지 않는다고 지적했다.
79-88). 결국 예산과정은 곧 정치적 과정이며 정치 원리가 경제적 타 당성에 규범적으로도 우선하게 된다(Wildavsky, 1964).
이와 달리 총체주의는 경제학의 한계효용, 기회비용, 최적화 개념 등 합리적 선택의 방식을 활용하여 가능한 모든 대안을 탐색하고 과학적 근 거에 의해 최선안을 선택하여 한정된 자원을 효율적으로 배분하는 것을 의미한다(황윤원·김성철, 2005: 197; 신무섭, 2007b: 241).19) 총체 주의 의사결정 방식은 명료한 목표, 완전한 정보, 합리적 선택기준 등을 바탕으로 상황의 종합적인 분석과 최선의 대안선택이 가능하다고 보는 당위적이고 이상적인 접근법이기 때문에 현실성은 높지 않다.
공공선택이론은 경제학적 방법을 응용하여 투표자행위, 관료 행태와 같은 정치 현상을 설명하는 이론이다. 대표적으로 주인-대리인 이론 (principal agent theory)을 적용하여 관료의 지대추구 행위를 설명한 다. 이 이론을 바탕으로 사회적 적정수준 이상으로 자기 부서의 예산규 모 극대화를 추구하거나(Niskanen, 1971), 재량예산(discretionary budget)을 극대화하는 관료의 의사결정을 설명할 수 있다 (Migue-Belanger, 1974). 이 외에도 합리적 의사결정을 하는 투표자 들은 투표 행위를 통해서 공공재에 대한 수요를 현시하고(Mueller, 2003), 공공재 공급 과정에서 국민의 효용극대화가 발생한다고 본다(황 윤원·김성철, 2005: 201). 또한 Nordhaus(1975)는 정치가들은 선거 에서 승리하기 위해 선거전에 경기호황이 이루어지도록 확장정책을 사용 하는 반면, 선거 후에는 선거로 인한 물가상승을 억제하기 위해 긴축정 책을 편다는 정치적 경기순환론(political business cycle)을 설명한다.
거래비용(transaction cost)은 정보의 비대칭이 존재하는 현실의 교환
19) 총체주의는 합리주의 관점에서 모든 대안을 포괄적으로 검토하는 방법이기 때 문에 합리적·총체적 접근방법(Rational-Comprehensive Approach)라고 한다.