1) 참여자의 역할과 상호작용
국가정보화 시행계획(안)과 예산요구서 작성 단계의 참여자는 각 기관 정보화사업 담당자, 기획재정부 정보화예산 담당자, 국가정보화전략위원 회로 구분할 수 있다. 첫째, 「국가정보화 기본법」 제7조에 따르면 각 기관 정보화사업 담당자는 4월 30일까지 다음 연도(FY1) 국가정보화 시 행계획(안)을 국가정보화전략위원회에 제출한다. 이 과정에서 각 부처 정보화사업 담당자는 계획의 주창자(advocate) 역할을 한다. 수입에 대 해서는 크게 신경 쓰지 않고 가능한 많은 사업을 하려고 하는 사업지향 성을 보인다. 이러한 행태는 필요이상으로 예산을 요구하는 증액지향성 을 초래하기도 한다. 동시에 각 기관 정보화사업 담당자는 4월 30일까지 통보되는 예산안편성지침과 지출한도를 바탕으로 다음 연도 예산요구서를 작성하게 된다. 예산요구서는 다음 연도 정보화사업 내용과 요구하는 예산 액의 정당성을 주장하는 문서이다. 따라서 각 기관 정보화사업 담당자는 예산의 소비자(spender) 역할을 한다.
둘째, 기획재정부 정보화예산 담당자는 4월 30일까지 각 중앙관서의 장에게 다음 연도 예산편성 지침과 부처별 지출한도(ceiling)를 통보한 다. 지출한도는 국가재정운용계획과 예산편성을 연계하기 위한 것이다.
그러나 지출한도는 통상적으로 전년대비 동일 수준이나 5% 삭감된 수 준으로 통보되기 때문에 절약자(saver) 또는 국고수호자(guardian)의 역할을 한다.
셋째, 국가정보화전략위원회는 다음 연도 국가정보화 시행계획 작성 지
침을 하달하고 각 기관이 제출한 국가정보화 시행계획(안)을 심의한다. 국 가정보화 시행계획 작성 지침은 상위 계획인 기본계획과 실행계획을 연도 별 시행계획에 반영시키는 지침서이지만 시행계획 추진에 필요한 재원조달 에 대해서는 크게 신경 쓰지 않는다. 따라서 국가정보화전략위원회는 계획 의 주창자(advocate of plan) 역할을 한다. 동시에 국가정보화 시행계획 (안)의 사업 내용 중에서 다부처 연계사업과 중복사업에 대해서는 내부 심 사를 통해 조정한다. 일부 사업은 개별 부처 내부에서 이루어지는 경우도 있지만, 경우에 따라서 다른 조직의 사업과 중복이 있거나 관련 기관과 함 께 추진하는 것이 효율적일 수 있기 때문이다. 이러한 관점에서 본다면 국 가정보화전략위원회는 계획의 조정자(mediator of plan) 역할을 한다.34)
국가정보화 시행계획(안)과 예산요구서를 작성하는 과정에서 각 기관 정보화사업 담당자, 기획재정부, 국가정보화전략위원회는 서로 상이한 방식으로 상호작용을 형성한다. 첫째, 각 기관 정보화사업 담당자는 행 정안전부 정보화전략실에 다음 연도 국가정보화 시행계획(안)을 제출하 고, 행정안전부는 이를 취합·검토하여 국가정보화전략위원회에 보고한 다. 이 때 각 기관과 국가정보화전략위원회는 상호 대등한 관계를 형성 한다. 쌍방 모두에게 이익이 되는 방향으로 문제해결을 시도하고, 서로 가 이익이나 도움이 되는 것을 주고받는
΄교환·거래΄의 상호작용을 형
성한다.34) 국가정보화 계획 체계의 최상위 의사결정 기구는 국가정보화전략위원회이지만, 간사 기관인 행정안전부 정보화전략실에서 국가정보화의 실질적인 업무를 담당한 다. 행정안전부는 매 년 3월 각 부처에 차년도 국가정보화 시행계획 작성지침을 전달하고, 각 부처는 이를 바탕으로 국가정보화 시행계획(안)을 작성한다. 이 과 정에서 행정안전부는 한국정보화진흥원(NIA)의 지원을 통해 사업의 필요성과 타 당성을 미시적으로 분석할 수 있는 전문성을 높이고 있다. 그 결과 국가정보화 시행계획 작성지침의 내용은 부처 실무자가 이해하기에 무리가 없고, 별도로 시 행계획(안) 작성을 위한 교육도 실시하고 있어서 정보화 사업의 안내자(guide) 역할에는 문제가 없다는 평가이다.
둘째, 기획재정부는 국가 전체적인 관점에서 예산을 조정하고 예산 지 출한도를 배정함으로써 각 기관의 재정활동을 통제한다. 이와 달리 국가 정보화전략위원회는 정보화에 관한 큰 방향정도만 제시할 뿐이며 사업과 예산에 대한 통제기능은 거의 없기 때문에 국가정보화 예산만 많으면 좋 다고 생각한다.
셋째, 각 기관 정보화사업 담당자는 다음 연도 정보화사업의 내용과 필요한 예산액을 계산하여 예산요구서를 제출한다. 정보화 예산은 각 기 관별 지출한도와는 별도로 각 기관별 정보화 지출한도가 주어지기 때문 에 그 범위에 맞추어서 예산을 요구해야 한다. 따라서 기획재정부 정보 화예산 담당자는 각 기관 정보화사업 담당자에 대해서
΄통제·조정΄의
상호작용을 형성한다. 뿐만 아니라 기획재정부의 지출한도는 공식적으로 준수해야 할 한계에 해당하고, 각 기관에서는 그 한도를 준수해야 하기때문에
΄권위·지시΄의 상호작용을 형성하게 된다.
2) 각 기관 정보화사업 담당자의 대응과 영향
가. 중기사업계획서 작성에 대한 대응
각 기관 정보화사업 담당자는 다음 연도(FY1)의 국가정보화 시행계획 (안)이 만들어지기 전에 기획재정부에 중기사업계획서를 제출한다. 다음 연도 정보화사업의 윤곽은 3월 정도에 행정안전부로부터 내려오는 국가 정보화 시행계획 작성 지침에서 구체화될 수 있지만, 중기사업계획서(예 산계획)는 1월 말에 제출한다. 따라서 국가정보화에 관한 예산제도가 계 획제도에 선행(preceding)한다. 예산제도가 계획제도에 선행하는 상황 에서 각 기관 정보화담당자는 개략적인 범위 내에서 다음 연도 정보화사 업을 포함하는 중기사업계획서를 작성할 수밖에 없다. 그 결과 정보화사 업에 대한 지출한도는 구체적인 사업계획이 아니라 예산계획을 바탕으로
하는 문제가 발생한다.
그러나 현실적으로 중기사업계획서는 거시경제변수의 예측에 초점을 두고 있고, 정보화사업에 대한 지출한도는 중기사업계획서의 내용 보다 는 통상적으로
΄전년 동일, 혹은 전년대비 5% 감소΄와 같이 점증적
(incremental)으로 배정되기 때문에 예산제도의 선행성이 실무에서는 큰 문제가 되지 않는다는 반응이다. 특히 중기사업계획서가 사업의 구체 적인 내용에 대해서는 세부적인 사항까지 요구하지 않고, 다음 연도 정 보화사업에 대한 기준 역시 전년도 기준에 비해 크게 달라지지 않기 때 문에 전년도 시행계획의 내용과 작성지침을 참고하여 큰 부담 없이 중기 사업계획서를 작성한다.“(원칙적으로) 중기사업계획서는 5년 정도의 사업별 계획이라고 알고 있 습니다. 중기사업계획서를 바탕으로 기획재정부가 실링을 만든다고 하는 데, 사실 기획재정부는 중기사업계획서를 중요하게 생각하지는 않고 있습 니다. 실링을 만들 때 이것을 참고로 하지만, 실링은 점증적으로 이루어지 기 때문이다. 대부분 전년도 금액과 동일한 수준 혹은 몇 %의 감액이 일 반적입니다.”
“기존의 경과를 검토해 보니 기획재정부가 결정하는 지출한도는 항상 전년대비 동결 혹은 5% 삭감이었습니다. 어차피 중기사업계획서를 과다 책정하더라도 결과는 동일할 것으로 생각합니다. 그래서 저는 전년과 비 슷한 규모로 중기사업계획서를 올리고, 국가정보화 시행계획(안)도 작성합 니다. 그 결과 계획한 금액 대비 확보하는 예산의 크기는 거의 90% 이상 입니다.”
이러한 상황에서 중기사업계획서 작성에 대한 정보화사업 담당자의 대 응은 적극적인
΄모험전략΄과 소극적인 ΄순응전략΄으로 구분된다. 정보화
사업 담당자는「국가재정법」의 취지를 고려하여 중기사업계획서에 해당 정보화사업의 중요성·필요성·타당성을 주장하면서 예산 증가를 요구하는 소비자(spender) 역할을 하는 경우에는 모험전략을 취하게 된다. 그 러나 통상적으로 지출한도가 점증적으로 조정된다는 점을 경험적으로 인 지하고 현실적으로도 지출한도 확대를 기대하기 어렵기 때문에 점증적으 로 변경될 한도액을 미리 예상하여 거기에 맞춘 재정 소요를 산출하는 순응전략을 쓴다.35) 지출한도 확장 가능성을 높이기 위해 모험전략을 사용할 유인이 존재하기는 하지만 현실적으로 지출한도 배정은 점증적으 로 결정된다는 것이
΄공공연한 사실΄이기 때문이다.
“부처에서 차년도 국가정보화시행계획(안)을 작성할 때 차년도 예산의 지출한도(ceiling)가 결정되지 않은 상태입니다. 그래서 우리 부처에서는 어차피 제출한 액수보다 지출한도가 삭감될 것이기 때문에, 조금이라도 지출한도를 늘리기 위해 원하는 사업은 모두 넣어서 사업계획서를 올립니 다. 하지만 4월 말에 결정되는 내용을 보면 항상 전년도 예산 대비 5%
정도 삭감된 지출한도가 결정됩니다.”
결국 중기사업계획서와 국가재정운용계획이 형식적으로 운영되고, 지 출한도가 중기사업계획서의 내용과 무관하게 점증적으로 결정되고 있는 상황을 고려한다면 중기사업계획서에 대한 사업담당자의 대응전략은 계 획과 예산 연계에 큰 영향을 미치지는 않는다. 또한 이러한 예산 관행이 유지되는 한 다음 연도 국가정보화 시행계획 작성지침을 일찍 하달하여 계획 과정이 예산 과정에 선행하도록 하는 것은 큰 실효성이 없는 것으 로 보인다.36)
35) 이 외에도 해당 업무에 서툴러서 전년도의 내용을 그대로 옮기는 경우도 순응 전략에 포함된다. “저는 이 업무를 처음 담당했기 때문에 중기사업계획서가 뭔 지도 모르고 작년에 했던 것을 그대로 올렸습니다. 중기사업계획서는 향후 5년간 의 재정소요를 적어야 하는데, 저는 전년도 중기계획서에 마지막 1년의 내용만 추가해서 제출했습니다.” 따라서 전년도 중기계획서를 꼼꼼하게 검토하거나 향 후 정보화 계획을 진지하게 고민하지 않고 중시가업계획서를 형식적으로 작성하 는 경우가 발생하게 된다.
36) “국가정보화 시행계획 작성지침이 하달되지 않은 상황에서 중기사업계획서를