예산과정은 정치적 과정(political process)으로 불릴 만큼 예산은 여 러 단계를 거쳐 많은 참여자가 각각의 가치와 선호를 가지고 협상과 상 호조정을 하고, 이러한 상호조정 과정에서 나타나는 전략이 예산과정의
정치성을 형성한다. 예산과정에 참여하는 행위자들은 자기들의 역할을 준수하고 이익을 최대화하기 위해 예산권력을 동원하고, 보다 많은 권력 을 확보하기 위해 노력한다. 그 결과 예산편성이 부처 상호간의 힘겨루 기가 될 경우 부처간 갈등이 발생하기도 한다.
예산과정 참여자의 행태는 역할(role)에서 출발한다. 역할은 참여자들 의 비교적 안정적인 행위와 관계의 집합을 지칭하는 것으로 공식적인 책 임과 실제의 행태가 반복됨에 따라 역할이 형성된다. 예산상의 역할은 실제와는 일치하지 않지만 상징적으로 [표 2-16]과 같이 충분히 정형 화된(stylized) 모습을 보여준다(윤영진, 2011: 231).
역할 역할의 내용 주요 행태
소비자(spender)
· 주창자(advocate)
- 자신들의 소관에 속하는 사업 의 정당성과 필요성 주장(행 정부처)
- 정부의 기능을 수행하기 위한 각종 사업의 중요성, 필요성, 타당성을 주장하고, 그에 대한 재정지원이 증가되어야 한다 고 주장
- 수입에 대해서는 크게 신경 쓰지 않고 지출에 보다 많은 관심을 보이는 사업지향성 - 사업을 가능한 많이 하려고
함
- 필요이상으로 예산을 요구 하는 증액지향성
절약자(saver)
· 삭감자(cutter)
· 국고수호자 (guardian)
- 정부의 재정부담을 억제하는 역할
- 재정적인 한계를 지키려고 노 력(중앙예산기관)
- 주로 입법부가 보호자이며, 행 정부가 주창자(단, 행정부 내 에서는 예산담당부서가 주창 자이고, 사업부서가 보호자)
- 지출보다 재정조건과 수입 에 많은 관심을 기울이는 재 정지향적 성향
- 삭감지향적 예산행태
수문장 (gate keeper)
- 대통령은 사업지향성과 재정 지향성을 동시에 지니고 있는 수문장으로서 자신의 정책의 지를 예산에 반영하려고 노력
- 사업과 재정을 동시에 지향 하는 균형지향적 예산행태 - 대통령의 경우 대선당시에
내세웠던 공약을 지키려는 공약지향적 예산행태
※자료: 양경숙, 2009: 9-10 재정리
[표 2-16] 예산과정 참여자의 역할과 주요 행태
유형 적용 상황 주요 내용 설득·
타협 상대보다
불리한 위치
- 상대방에게 현재의 상황, 협조적 관계의 필요성과 가능성 을 설명
- 상대방으로 하여금 자신의 의도하는 방향으로 판단하도 록 유도
설득·
거래
- 여러 가지 수단으로 상대방을 납득시키고 쌍방간 이익이 나 도움이 되는 것을 주고받는 것을 조건으로 상호조정
[표 2-17] 상호조정의 유형과 주요 내용
일반적으로 예산 과정에서 나타나는 참여자의 역할은 크게 소비자 (spender), 절약자(saver), 수문장(gate keeper)으로 구분할 수 있다.
소비자는 사업 확장에 관심을 기울이고, 각 사업에 대한 국고 지출의 타 당성을 주장하고, 가능한 많은 사업을 하려고 시도하기 때문에 증액 지 향적 행태를 보이는 주창자(advocate) 역할을 한다. 절약자는 재정 건 전성에 관심을 기울이고, 한정된 범위 내에서 예산을 배분해야 하기 때 문에 삭감 지향적 행태를 보이는 국고 보호자(guardian) 역할을 한다.
수문장은 사업과 재정 건전성을 동시에 지향하는 균형적 행태를 보인다.
예산과정의 참여자는 서로 다른 역할을 수행하기 때문에 예산과정의 단계마다 상대방에 대한 상호조정을 거치게 된다. 예산과정은 궁극적으 로 예산정치에 참여하는 주체들 사이의 상호 통제작용으로 이루어지기 때문에(Lindbloom, 1968: 93-100), 예산정치 과정에서 전개되는 모든 정치게임은 항상 수직적 관계와 수평적 관계가 관련되어 있다. 따라서 모든 상호작용은 이해 당사자 사이의 쌍무관계에서 결정된다. 상호작용 의 방법은 설득(persuasion), 교환(exchange), 권위(authority), 이들 을 모두 포함한 상호통제 및 적응(mutual control and adjustment)의 유형으로 구분할 수 있다(조주행, 2002: 129-131). 구체적인 내용은 다음 [표 2-17]과 같다.
유형 적용 상황 주요 내용 통제·
조정
상대보다 유리한
위치
- 한정된 가용자원과 국가전체적인 목적달성을 이유로 사 업의 우선순위를 선별
- 여러 주장을 하나의 원리로 제약(통제)하여 조정 타협·
조정
- 불만이나 갈등을 최소화시키기 위해 상대방이 받아들이 도록 협의하고 합의를 이끌어 내는 방식
권위·
지시
- 영향력, 명성, 우월한 지위를 바탕으로 의견을 제시하여 상대방을 자발적으로 복종하게 하는 방식
견제·
압력
- 상대방이 자유롭게 하지 못하도록 방해하고, 자신의 의도 에 따르도록 압박하는 방식
교환·
거래 상호
의존적 당사자
- 쌍방 모두에게 이익이 되는 방향으로 문제해결을 시도 - 서로가 이익이나 도움이 되는 것을 주고받음
협상·
조정
- 서로의 이익을 위해 각자가 지닌 자원의 교환방법을 합의 - 상대방의 요구를 교환하여 약속하고 이를 통해 조정
역할을 조직상의 직책 수행에 대한 규범적 기대라고 한다면, 역할 수 행의 결과로 나타난 것이 행태이다. 각 부처의 사업담당자는 예산편성 과정에서 소비자 또는 주창자로서의 역할을 수행한다. 이들은 사업과 서 비스 공급 기회를 확대하려고 노력하며, 이를 위한 자원 확보에 관심을 기울이다. 사업담당자는 사업을 많이 하는 것이 자기 부처의 권한과 위 신을 높이는 길이라고 생각하며, 관료 개인에게도 이익이 된다고 본다.
장관의 입장에서도 예산 확보의 정도가 장관의 능력을 평가하는 지표가 되기 때문에 가급적 많은 예산을 확보하려고 시도한다. 따라서 각 행정 부처는 예산편성 과정에서 확대 및 증액 지향적이고 공격적이다. 뿐만 아니라 중앙예산기관에서 삭감·조정될 것을 염두에 두고 많은 예산을 요구한다. 각 부처 사업담당자의 더 많은 예산을 확보하기 위해 공식적 또는 비공식적인 예산확보 전략을 취하는데, 예산편성 과정에서 예산 관 계자의 지지를 얻기 위해 통상적으로 이용할 수 있는 보편적 전략 (ubiquitous strategy)과, 특정한 상황에 따라 이용될 수 있는 상황적 전략(contingency strategy)은 다음 [표 2-18]과 같다.
구 분 주요 내용 대표적 전략
보편적 전략
활동적인 고객 동원 : 해당 사 업에 영향을 받을 수 있는 고 객을 활용하여 사업의 타당성 주장
- 새로운 고객(지지자) 확인 - 고객 증대
신뢰 확보 : 사정기관에 신뢰 를 쌓아 해당 사업 예산의 정 직성 주장
- 솔직하고 객관적으로 타당성 있는 예산 편성
- 상대방의 기대에 부응하는 예산 편성
사업의 필요성과 가치 강조 : 사업의 필요성과 타당성에 대 한 자료와 논리로 예산 관계자 설득
- 사업의 예상 편익과 효과 제시 - 관계자들의 현장 초청
상황적 전략
기존예산 삭감 방지 전략 - 정부의 역점사업을 파악해서 관련 사업 제시
- 사업 타당성 낮은 사업의 의도적 배제
- 신규사업 예산은 소액으로 요구 - 학연·지연·혈연 확보
기존 예산 유지·증액 전략 신규사업 추가 전략
※ 윤영진(2011), 248-253.
[표 2-18] 각 부처 사업담당자의 예산확보 전략
중앙예산기관은 예산편성의 가장 영향력 있는 핵심적인 기관이며 예산 편성 문제에 대한 행정 최고 책임자의 참모이기도 하다. 중앙예산기관은 각 부처에서 올라온 예산요구액을 검토하는 예산사정(査定) 역할을 수행 한다. 여기서 삭감되는 예산 항목은 충분히 타당성이 입증되지 못한 항 목, 각 기관의 목표 달성과 직접 관련되지 않은 항목, 국정 우선순위와 일지하지 않는 항목 등이다(Mikesell, 1995: 49). 중앙예산기관의 대표 적인 예산사정 전략은 첫째, 사업부처에 예산을 요구하기 전에 초과할 수 없는 예산요구 한도액을 미리 설정하는 한도액 설정법(fixed-ceiling
budgeting)이다. 예산총액배분자율편성제도와 같이 주어진 한도 내에서 는 사업부처가 자유롭게 우선순위를 설정할 수 있도록 하는 방식이다.
둘째, 일정 사업에 대해서 업무량을 측정하고 단위 원가를 적용하는 계 산법(work load measurement and unit costing)이다. 그러나 업무 단 위와 원가의 결정이 쉽지 않다는 단점이 있다. 셋째, 전년도 예산과 대 비해서 증감된 예산 요구 항목을 중점적으로 사정하는 증감 분석법 (increase-decrease analysis)이다. 이 외에도 한도액을 설정하지 않 는 무제한 예산법(open-end budgeting), 사업부처가 예산사업의 우선 순위를 명시하는 우선순위 명시법(priority listing), 예산 요구액을 항목 별로 검토해서 사정하는 항목별 통제법(item-item control) 등이 있다.