1) 일반적인 연계의 개념
정책학에서 사용되는 연계(linkage)의 일반적인 개념은 서로 다른 조 직 혹은 참여자들이 동일한 목적을 실현하기 위해 서로 다른 조직·참여 자·정책수단·자원·역량을 공동으로 결집하는 것이다. 따라서 연계는 두 개 이상의 독립된 주체가 동일한 목적 달성을 위해 기능·자원·정보 등을 공유하는 것을 넘어(박경숙, 1996; 이금진, 2003), 연계 당사자 사이의 상이한 관점을 극복하고(Gray, 1989), 상호작용을 바탕으로 공 동의 해결책을 모색하는 것까지 포함한다(Bailey and Koney, 1996).4)
이와 같이 연계는 현실에서 연계는 협력, 조정, 협동의 모습으로 나타 난다(김재엽·박수경, 2001). 협력(cooperation)은 요구되는 책임이 거 의 없으며 최소한의 자원을 투입하고 독립적으로 사용하는 것이다. 조정 (coordination)은 당사자들 간에 일정 부분 공식적인 책임을 공유하는 것이며, 협동(collaboration)은 상당 부분 공식적인 책임을 공유하며 새 로운 자원을 투입하여 새로운 체계를 만드는 것이다. 따라서 협력·조 정·협동의 강도에 따라 연계의 수준은 상호작용과 통제가 전혀 없는 자 율적 관계(autonomy), 약간의 상호작용이 있는 낮은 연계(low linkage), 약간의 상호작용은 있지만 정규적인 상호작용은 없는 보통의 연계(moderate linkage), 많은 상호작용이 있지만 약간은 호혜적인 고 도의 연계(high linkage), 특정 조직이 강하게 통제하는 지도 (direction)의 단계로 구분된다(Esman and Uphoff, 1984). 그러나 연 계는 상대방의 실체와 고유성을 인정하면서 협력을 제도화하는 것이기 때문에 이질적인 물리적·유기적 배열을 변경시켜 하나의 실체로 만드는 통합(integration)과는 구분된다.
2) 계획과 예산 연계의 개념
연계의 핵심 요소인 복수의 독립된 주체, 동일한 목적, 기능·자원·정 보 등의 공유를 감안한다면 계획과 예산의 연계는 과정적 측면과 결과적 측면으로 구분할 수 있다. 과정적 측면의 연계는 계획과 예산의 각 단계 에서 양자의 참여자가 상호 유기적인 관계를 형성하고, 상반되는 지향점 을 조정할 수 있도록 제도적인 의사소통(communication) 장치를 확보 하는 것이다. 결과적 연계는 예산이 계획상 소요 금액을 최종적으로 얼
4) 경우에 따라서 연계는 서로 다른 조직 상호간의 장단기적인 협력관계 속에 상호 신뢰와 상생의 노력까지 연계에 포함하기도 한다(Bailey and Koney, 1996;
Franklin and Streeter, 1995; Gray, 1989).
마나 반영하였는지에 관한 것이다. 따라서 과정과 결과를 고려할 경우 계획과 예산의 연계는
΄장기적 정책 목표 실현을 위해 약속된 정부의 활
동(what is promised)과 실제 집행 가능한 활동(what is affordable) 을 일치시키는 것΄으로 개념화할 수 있다.그러나 이 개념은 추상성이 높고 연계의 대상인 계획과 예산의 범위가 어디까지인지 모호하다. 따라서 보다 구체적으로 개념과 용어의 뜻을 기 술하는 개념적 정의(conceptual definition)가 필요하다. 국내 연구 중 에서 김동건 외(2003)는 계획된 투자금액 대비 실제 배정된 예산의 크 기와 사업의 완결 여부를 복합적으로 사용해서 계획과 예산의 연계를 정 의한다. 그러나 사업의 완결 여부는 계획과 예산의 문제뿐만 아니라 집 행의 요소를 포함하기 때문에 연계의 개념 요소로 적합하지 못하다.
5년 단위 중장기계획의 경우 계획 수립 시점(FY-4)에 예상한 소요재 원과 계획 추진 기간(FY-4 ~ FY0)동안 확보된 예산의 합계를 기준으로 연계를 정의하는 것이 타당하지만 실제 분석에 적용하기에는 어려움이 크다. 중장기계획 수립 과정에서 소요재원을 명시하지 않아 연계를 정의 할 기준값(reference value)이 없는 경우가 많기 때문이다.5) 뿐만 아니 라 계획을 추진하는 5년의 기간 동안 사업의 내용과 계획·예산 담당 공무원이 지속적으로 변경되기 때문에 전체 계획기간 동안 발생하는 다 양한 요인을 일관되게 설명하기도 어렵다. 그 결과 5년 단위 중장기계획 기간 전체를 대상으로 연계를 개념화할 경우 계획과 예산의 연계에 영향 을 미치는 요인은 양자의 시계(time horizon)·주체·목표의 상이성과
5) 국가정보화 기본계획(2008-2012)에는 소요 재원에 대한 언급 자체가 없으며, 국가정보화 실행계획(2009-2012)에는 ΄소요재원은 향후 주관부처 중심으로 예 산당국과 협의한다.΄라고 규정되어 있다. 따라서 기본계획 및 실행계획이 다루고 있는 중장기적 관점에서의 전체 계획금액과 전체 예산확보금액의 비교 자체가 불 가능하다.
같은 추상적인 수준에서 논의될 우려가 있다.
따라서 이 논문에서는 약속된 활동(what is promised)인 5년 단위의 계획보다 집행 가능한 활동(what is affordable)인 1년 단위의 예산에 초점을 맞추어 연계의 개념을 구체화한다. 통상적으로 중장기 기본계획 은 1년 단위의 운영계획인 시행계획 형태로 구체화되고, 이 시행계획을 바탕으로 예산요구서를 작성하여 다음 연도 예산을 확보하게 된다. 따라 서 계획과 예산의 연계는