Bab 6 Mewujudkan Pelayanan Prima bagi Publik
7.4 Interpretasi Analitis dan Manifestasi Empiris
Pendekatan WG dilihat dari perspektif struktural, budaya, dan mitos (Keen, 2003). Dari perspektif struktural, pendekatan WG umumnya dapat dilihat sebagai perubahan desain organisasi atau reorganisasi (Egeberg, 2007).
Perspektif tersebut mendasarkan pada asumsi bahwa para pemimpin politik dan administratif menggunakan WG sebagai instrumen untuk membuat organisasi pemerintah bekerja sama dengan lebih baik.
Ada dua versi utama dari perspektif struktural (March and Olson, 1983).
Menurut versi hierarki, kepemimpinan politik dan administrasi adalah homogen dan setuju dengan penggunaan langkah-langkah WG. Salah satu
pilihannya adalah mengadopsi gaya top-down yang agak agresif dalam menerapkan inisiatif WG (Stoker, 2005). Pilihan lain adalah penguatan kembali pusat. Inggris telah menjadi pemimpin dalam memperkuat peran pemerintah pusat, membangun struktur seperti unit strategis, tinjauan, dan perjanjian layanan publik. Langkah pertama pemerintah Partai Buruh menuju JUG adalah pembentukan Unit Pengecualian Sosial pada tahun 1997 dan Unit Komunikasi Strategis satu tahun kemudian (Kavanagh and Richards, 2001).
Baik Inggris Raya dan Selandia Baru memiliki komponen hierarkis yang jelas dalam gaya mereka "JUG" (Bogdanor, 2005). Satu paradoks yang menarik di Inggris adalah bahwa pemerintah Partai Buruh telah mencoba untuk meningkatkan pemberian layanan publik dengan meningkatkan mekanisme pengendalian pusatnya, sementara pada saat yang sama terus memperdebatkan otonomi yang lebih besar bagi pejabat yang bertanggung jawab untuk memberikan layanan publik (Richards and Smith, 2006). Contoh terbaik dari pergeseran penekanan ini di Amerika Serikat adalah pembentukan Departemen Keamanan Dalam Negeri federal (Kettl, 2013).
Penguatan hierarki pusat mungkin juga menyiratkan kantor perdana menteri yang lebih kuat, baik dalam hal politik maupun administratif, seperti yang terlihat di Inggris Raya, Australia, dan Selandia Baru. Ini mungkin juga menyiratkan pengetatan manajemen keuangan dan penguatan rezim pemerintahan dan akuntabilitas, seperti di Kanada (Aucoin, 2006). Langkah- langkah seperti ini terutama berkaitan dengan penguatan kapasitas politik pusat yang berpotensi membuat badan-badan dan perusahaan-perusahaan bawahan menjadi kurang otonom. Meskipun kantor perdana menteri di Australia telah diperkuat (Halligan and Adams, 2004) dan badan-badan khusus dibawa kembali di bawah kendali pusat yang lebih besar (Halligan, 2006) namun tidak banyak restrukturisasi besar yang terjadi.
Contoh lain dari tindakan hierarkis adalah pembentukan unit organisasi baru di Australia dan Selandia Baru, seperti komite kabinet baru, unit kolaboratif antar kementerian atau antarlembaga, dewan antar pemerintah, pendekatan lembaga utama, tim pemutus sirkuit, supernetwork, gugus tugas, lintas-program atau proyek sektoral, dan tsar, dengan tujuan utama membuat agar unit pemerintah dapat bekerja sama dengan lebih baik (Gregory, 2006; Halligan and Adams, 2004). Pada tahun 2003, Unit Implementasi Kabinet baru dibentuk di Australia untuk mendukung kegiatan WG.
Yang paling penting adalah penekanan yang diberikan oleh WG pada area yang melintasi batas-batas organisasi. Di bawah label manajemen horizontal,
pertengahan 1990-an pemerintah Kanada meluncurkan prakarsa semacam itu di bidang-bidang inovasi, kemiskinan, dan perubahan iklim (Bakvis and Juillet, 2004). Contoh lain dari ini terlihat di Australia pada tahun 2002, ketika upaya dilakukan untuk membawa lebih banyak koordinasi ke bidang-bidang seperti keamanan nasional, demografi, ilmu pengetahuan, pendidikan, lingkungan yang berkelanjutan, energi, pembangunan pedesaan dan regional, transportasi, dan kehidupan kerja dan keluarga (Halligan and Adams, 2004).
Menciptakan struktur koordinatif di dalam struktur pusat yang ada, meningkat- kan peran kepemimpinan strategis kabinet, dan lebih fokus pada tindak lanjut keputusan pusat adalah upaya hierarkis yang khas di Australia, yang dimaksudkan untuk menekan otoritas sektoral guna memaksa mereka ber- kolaborasi dan berkoordinasi lebih baik (Halligan, 2006).
Upaya prosedural juga telah dilakukan untuk meningkatkan inisiatif WG. Di Selandia Baru, ada penekanan yang lebih kuat pada keefektifan, kepentingan
“kepemilikan” jangka panjang yang lebih luas, dan fokus hasil yang lebih besar, berbeda dengan efisiensi “pembeli” jangka pendek dan lebih sempit dan fokus keluaran yang menjadi ciri reformasi NPM. (Boston and Eichbaum, 2005).
Versi negosiasi dari perspektif struktural didasarkan pada gagasan bahwa aparatur publik secara internal heterogen, dengan unit yang berbeda memiliki struktur, peran, fungsi, dan kepentingan yang berbeda (March and Olson, 1983). Ada juga heterogenitas dalam kaitannya dengan pemangku kepentingan utama di lingkungan, termasuk aktor swasta. Pendekatan WG tentu memiliki nilai negosiasi baik di dalam kabinet, antara kementerian dan departemen yang terlibat dalam gugus tugas, program, atau proyek lintas sektoral, atau badan khusus yang terlibat dalam pemberian layanan kolaboratif, seperti dalam reformasi WG di Selandia Baru. Secara umum, WG tampaknya lebih tentang bekerja secara pragmatis dan cerdas bersama daripada tentang kolaborasi formal. Hal ini terutama terjadi di Kanada, di mana bekerja secara horizontal telah menjadi isu penting yang berkelanjutan sejak pertengahan 1990-an (Bakvis and Juillet, 2004).
Beberapa upaya kolaboratif, seperti yang terlihat di Australia, lebih terfokus pada koordinasi dari bawah, misalnya melalui one-stop shop yang bertujuan memberikan layanan tanpa batas (Halligan, 2006). Hal ini dapat dilihat baik sebagai kontrol dari atas tetapi juga sebagai upaya kolaboratif lokal yang nyata yang membutuhkan otonomi dari kontrol pusat. Sebuah studi perbandingan organisasi pemberian layanan di Inggris, Selandia Baru, Australia, dan
Belanda menyimpulkan bahwa model birokrasi prosedural sedang digantikan oleh tata kelola jaringan untuk memenuhi pendekatan WG (Considine and Lewis, 2003).
Perspektif budaya-organisasi melihat perkembangan organisasi publik lebih sebagai evolusi daripada desain, di mana setiap organisasi publik akhirnya mengembangkan norma dan nilai institusional atau informal yang unik.
Pentingnya ketergantungan jalur dan lintasan sejarah serta tradisi terlihat jelas dalam institusi publik (Krasner, 1988). Menyeimbangkan fragmentasi dan integrasi, individualisasi dan identitas bersama, serta tekanan pasar dan kohesi budaya merupakan tantangan besar dalam reformasi sektor publik (Lœgreid and Wise, 2007). Ketika organisasi publik dihadapkan pada proses reformasi, reformasi yang diusulkan harus mengacu pada perspektif budaya dengan uji kompatibilitas budaya (Brunsson and Olsen, 1993).
Beberapa fitur pendekatan WG dapat dipahami dengan perspektif budaya.
Pesan utamanya adalah bahwa struktur tidak cukup untuk memenuhi tujuan inisiatif seluruh pemerintah. Perubahan budaya juga diperlukan dan proses serta sikap perlu ditangani (Centre for Management and Policy Studies, 2000).
Ciri keseluruhannya adalah bahwa gelombang reformasi baru-baru ini relatif kurang disibukkan dengan perubahan struktural dan lebih dicirikan oleh perubahan evolusioner yang dihasilkan dari pilihan kebijakan yang sadar (Boston and Eichbaum, 2005).
Dibandingkan dengan gerakan NPM, reformasi pasca-NPM lebih fokus pada membangun nilai, kepercayaan, manajemen berbasis nilai, dan kolaborasi yang kuat dan terpadu; membangun tim; melibatkan organisasi yang berpartisipasi; dan meningkatkan pelatihan dan pengembangan diri pegawai negeri (Ling, 2002). Ada kebutuhan untuk membangun kembali “common ethic” dan “cohesive culture” di sektor publik karena dilaporkan penurunan loyalitas dan meningkatnya ketidakpercayaan. Semua lembaga harus diikat bersama oleh satu etos pelayanan publik yang khas. Laporan Connecting Government: Whole of Government Responses to Australia's Priority Challenges (MAC 2004), menggarisbawahi kebutuhan untuk membangun budaya sektor publik Australia yang mendukung yang mendorong solusi seluruh pemerintah dengan merumuskan pedoman nilai dan kode etik di bawah slogan “working together”.
Aspek budaya lainnya adalah meningkatnya pengaturan standar etika. Dalam laporan Review of the Center (2002) di Selandia Baru, hal ini dirumuskan
sebagai “memperkuat kapabilitas layanan publik inti, terutama melalui kerangka sumber daya manusia seluruh pemerintah berdasarkan praktik dan kebijakan yang baik, dan memperluas Mandat Komisaris Layanan Negara untuk memimpin pada nilai-nilai dan standar”.
Perspektif mitos melihat reformasi dan konsep utama mereka terutama dalam hal mitos, simbol, dan mode (Christensen and Lægreid, 2003). Konsep reformasi ini sering meniru praktik di sektor swasta dan “sold” oleh perusahaan konsultan swasta dan pengusaha reformasi internasional terutama untuk meningkatkan legitimasi sistem politik-administrasi dan para pemimpin- nya daripada untuk memecahkan masalah instrumental tertentu (Sahlin- Andersson, 2001). “Window dressing” itu penting, seperti halnya berpura-pura bertindak dengan cara yang berhasil. Dalam perspektif seperti itu, WG terutama merupakan kata kunci dan counter myth untuk NPM.
Pendekatan WG akan memiliki aspek mistis. Sangat sedikit aktor yang akan membantah keuntungan dari aparatur pemerintah yang terintegrasi atau mengambil apa pun selain pandangan yang luas dan kolaboratif. Pandangan yang agak sinis tentang pendekatan seluruh pemerintahan di Australia adalah bahwa itu adalah mode untuk para pemimpin politik dan terutama administratif yang ingin dianggap memikirkan ide-ide besar. Salah satu aspek reformasi di Australia yang dapat dipahami dari perspektif mitos adalah konsep “value-based government”, yang tampaknya telah diimpor dan disebarkan sebagai iseng tetapi kini menjadi lebih formal dalam arti ditulis dan dikodifikasikan dari pada upaya-upaya sebelumnya. Inisiatif reformasi Australia lainnya yang pada dasarnya bersifat retoris dalam klaimnya adalah sistem penganggaran berbasis hasil akrual (Carlin and Guthrie, 2003).
Gregory (2006), melihat reformasi di Selandia Baru dan pendekatan WG sampai batas tertentu sebagai retorika. Ada kesenjangan antara pembicaraan dan tindakan yang dapat dikaitkan dengan keletihan tertentu dengan reformasi struktural, fakta bahwa pegawai negeri sipil telah mengambil NPM dan beradaptasi dengannya, dan gerakan umum ke kanan secara politik. Akibatnya, ia melihat reformasi generasi baru sebagai "memperlakukan efek daripada penyebabnya."