변의 수자원과 천연자원을 통합적으로 개발, 관리하기 위해서도 두 나라 간의 국경 협력은 필수적이다. 미국의 오대호 주변 8개주와 캐 나다의 온타리오주 및 퀘벡주가 연합하여 오대호위원회(Great Lakes Commission)를 설립하기도 했다.29)
미국과 멕시코의 초국경 협력 사례 중에서는 멕시코의 북서쪽 미 국과의 접경지역인 티후아나(Tijuana)에 형성되어 있는 부품조립 중심 산업단지, 즉 마킬라도라(Maquiladora)를 가장 먼저 언급하지 않을 수 없다. 1965년부터 미국과 멕시코 사이의 <국경 산업화 프로 그램(border industrialization program)>에 의해 시작된 마킬라도 라는 티후아나 지역의 공장에서 사용되는 원재료나 부품들의 무관 세 수입을 허용하고 생산 물품의 미국 수출에 더 낮은 관세를 부과하 는 방식으로 이뤄진다. 멕시코의 저렴한 인건비와 미국시장과의 지 리적 근접성이 결합된 초국경 협력 사례라고 할 수 있다. 국경이라 는 물리적 공간이 갖는 근접성 전략을 주요 경쟁력의 원천으로 삼는 만큼 마킬라도라의 공장들은 주로 글로벌 마켓보다 지역적 시장에 특화하는 특징을 보여주었다.30)
아시아의 경우 유럽이나 미주대륙에 비해 초국경 협력의 수준이 정체되어왔던 것이 사실이다. 특히 동아시아의 경우 1990년대 이후 역내 무역의존도가 유럽이나 북미를 능가할 정도로 상승하고 있는 현상에 비춰볼 때 초국경 협력의 진전이 더디게 진행되는 것은 매우 흥미로운 현상이다.31) 그럼에도 불구하고 아시아 지역에서도 중국 과 러시아, 중국과 중앙아시아 주변국들, 중국과 미얀마 등을 중심
29) OECD, 환황해권 초국경적 도시 간 협력 , p. 209.
30) 임정훈, “멕시코 마칼라도라 산업의 공급 사슬 지배구조에 관한 연구,” 국제지역연구 , 제16권 3호 (2012), p. 229.
31) 동아시아에서 초국경 협력의 정체를 지역통합의 부재라는 관점에서 설명하고 있는 다양한 관점에 대해서는 최영종, 동아시아 지역통합과 한국의 선택 (서울: 아연출 판부, 2003), pp. 78~92 참고.
으로 국경 협력이 추진되어왔다.32) <표 Ⅱ-1>은 유럽과 미주대륙, 아시아와 아프리카 지역에서 진행되었거나 진행되는 다양한 국경 협력 사례들을 보여준다.
<표 Ⅱ-1> 초국경적 협력 사례
32) 현승수 외, 주변국 국경안보: 사례와 검증 (서울: 통일연구원, 2017), pp. 111~191.
특히 중국의 권역별 초국경 협력 사례에 대해서는 이동률, “중국 초국경 협력의 현황 과 과제: 중국의 초국경 소지역 협력 사례를 중심으로,” 동북아역사재단 엮음, 동아 시아 평화와 초국경 협력: 남북한, 중러 변경지역을 중심으로 (서울: 동북아역사재 단, 2013), pp. 190~205 참고.
지역 국가 인구
유럽 비엔나-브라타슬라바
핵심지역 오스트리아, 슬로바키아 공화국 2,922,000
발트해 지역/핀란드 만
스웨덴, 독일, 핀란드, 에스토니아, 리투아니아, 라트비아, 폴란드, 덴마크, 러시아, 벨라루스, 노르웨이
150,000,00
외레순 초광역권 덴마크, 스웨덴 3,555,000
레기오 트레리나 스웨덴, 프랑스, 독일 2,220,000 마스-라인 유로리전 벨기에, 네덜란드, 독일 3,704,000 카르파티아 유로리전 폴란드, 헝가리, 루마니아,
슬로바키아, 우크라이나 16,000.000
프랑크푸르트-슬루비체 독일, 폴란드 1,000,000
피레네 실무 커뮤니티 프랑스, 스페인, 안도라 17,800,000 아메리카 대륙
디트로이트-윈저 대도시권 미국, 캐나다 4,775,000
샌디에이고-티후아나
초국경지역 미국, 멕시코 4,072,200
엘파소-사우다드후아레스 미국, 멕시코 1,800,000
푸에르토 이구아수-포스 두 이
구아수-사우다드 텔 에스테 아르헨티나, 브라질, 파라과이 7,000,000 타바팅가-레티시아-산타로사 브라질, 콜롬비아, 페루 100,000
출처: OECD, 환황해권 초국경적 도시 간 협력 , 2010, p. 198.
이처럼 국경을 중심으로 국가 및 비국가 행위자들이 협력하는 동 기와 배경은 여러 가지로 설명할 수 있다. 국경 협력을 견인하는, 무엇보다 중요한 배경은 경제활동에 필수적인 생산요소의 결합을 통해 시너지 효과를 높이기 위한 노력이다. 국경을 접하고 있는 국 가들 간 노동력과 자원의 결합을 위해 국경 근처에 산업단지를 개발 하는 방식이 대표적이다. 국경 인근의 산업단지를 수출가공구 (export processing zones)로 지정하고 초국적 기업을 유치하여 세 제혜택을 줌으로써 더 많은 기업의 자발적 입지 선택을 유도하는 것 도 국경 협력을 촉진하는 요인으로 작용한다. 실제로 1960~1970년 대부터 아시아와 라틴아메리카의 개발도상국들은 수출 진흥을 위해 이러한 방식의 기업 유치 전략을 펼쳐왔다.
국경을 형성하고 있는 산맥과 하천, 호수 등 주변에 산재한 자연 자원을 공동으로 개발하거나 보호하기 위한 목적으로 국경 협력이 이뤄지는 경우도 많다. 국경 주변의 자연환경을 관광상품화하여 활
지역 국가 인구
아시아
SiJoRi 성장삼각지대 싱가포르, 말레이시아, 인도네시아 34,000,000 인도네시아-말레이시아-태국
성장삼각지대 (IMT-GT) 인도네시아, 말레이시아, 태국 19,000,000 에메랄드 삼각지대 캄보디아, 라오스, 태국 4,365,000 동아세안 성장지대
(BIMP-EAGA)
브루나이, 인도네시아, 말레이시아,
필리핀 57,500,000
아프리카
로메-코노루-라고스 개발축 토고, 배냉, 나이지리아 10,000,000 ZMM 성장삼각지대 잠비아, 말라위, 모잠비크 8,000,000 마푸토 개발축 남아프리카 공화국, 모잠비크 8,000,000
리빙스톤-빅토리아 폭포 잠비아, 짐바브웨 115,000
용하는 데에도 국경 간 인적, 물적 자원의 교류는 필수적이다. 국경 주변의 철도, 도로, 교량 등의 기반시설을 지역 내에서 공동으로 활 용하기 위한 목적이 국경 협력으로 이어지기도 한다. 접경지역의 기 반시설은 육상 국경에만 그치는 것이 아니라 해상 국경에서도 국경 협력의 중요한 동기를 제공한다. 고대 이래 경제적으로 번성했던 세 계 주요도시들이 해항도시(seaport city)였다는 사실이 해상 국경 협력의 중요성을 말해준다.33)
<표 Ⅱ-2> 초국경 협력의 주제별 분류
동기 요소
지역정체성/
공동가치
지역정체성/
공동가치
경제적 상호의존성
(요소가격)
경제적 상호의존성
(기술)
사례 트리레나,
외레순
발트해 지역 미국-캐나다
샌디에이고
-티후아나 미국-캐나다
주체 공공부문
(지방정부) 공공부문 민간부문 민간부문
범위 다각적(통합적) 제한적
(기능 중심)
제한적 (기능 중심)
제한적 (기증 중심) 시간적
안정성 안정 해당 없음 장기적 불안정 안정
기관 일핵 구조, 위계
다핵구조, 네트워크
다핵구조, 네트워크
다핵구조, 네트워크 출처: OECD, 환황해권 초국경적 도시 간 협력 , p. 217 도표를 중심으로 필자가 일부 재구성.
<표 Ⅱ-2>에서 보여주고 있는 초국경 협력의 다양한 동기 중 경 제적 상호의존 필요성에 의해 민간부문에서 주로 상향식으로 추진 되는 협력 사업이 지역화의 사례들이라고 볼 수 있다. 지역화의 진 전은 국경을 분리의 공간으로 삼는 배타적 지역공동체의 형성이 아
33) 우양호 외, 해항도시와 초국경 네트워크: 새로운 월경지역의 형성 (서울: 도서출판 선인, 2014), pp. 1~471 참조.
닌 국경을 최대한 활용하는 비즈니스 허브의 탄생으로 이어질 가능 성이 높아질 것이기 때문이다.
이러한 프로세스가 작동하기 위해서 가장 중요한 행위자는 이른 바 하위국가적 행위자(subnational actor)라고 할 수 있다. 하위국 가적 행위자는 중앙정부를 제외한 지방자치단체, 민간기업, 이익단 체 등을 포괄하는 개념으로 통용된다. 이러한 하위국가적 행위자는 대부분의 경우 자체적인 규범과 법적인 장치, 경제적 환경 등을 기 반으로 한다는 점에서 국가행위자와 마찬가지로 국경 협력의 중요 한 주체로 인식된다.
따라서 지역화는 정부 차원에서 초국경 거래를 장려하고 실현하 려는 정책 드라이브에 어느 정도 의존하면서도 시장원리에 입각하 여 하위국가적 행위자들이 자발적으로 진행하는 국경 협력을 주요 추진 동력으로 삼는 과정으로 이해된다. 다시 말해 지역화의 과정에 서 정부 정책에 의해 영향을 받지 않는 경우는 거의 없지만 무엇보다 가장 중요한 추진 동력은 정부 영역이 아닌 하위정부 수준의 사적 영역에서 벌어지는 무역과 투자, 그리고 회사 차원의 결정들에 의한 것이라고 볼 수 있다.34)
국가 간 무역에 관한 국제정치학적 논의에서 실질적 행위 주체는 정부가 아니라 민간기업인 것처럼 국경 협력의 주체 또한 정부보다 는 기업, 비정부기구, 지방자치단체 등이 더욱 높은 빈도를 나타내 고 있다. 앞으로도 이러한 현상은 지속될 것이다. 또한 지역적 시너 지 효과를 높이기 위한 전략적 수단으로 민간기업이 정부 기구, 또 는 지방자치단체와 형성해가는 협업 체제가 더욱 중요시된다.35)
34) Andrew Gamble and Anthony Payne eds., Regionalism and World Order, p. 334.
35) Hubert Schmitz, Local Enterprises in the Global Economy: Issues of Governance and Upgrading (Edward Elgar: Cheltenham, 2004), pp. 2~3.