시장형성단계 농업개혁과 소유권개혁

중국의 시장형성단계에서 국가-시장 누진적 공진 개혁정책이 시

행될 수 있었던 배경에는 덩샤오핑의 개혁 리더십과 사상해방이 있

었다. 덩샤오

핑은 직 무 복귀 후

인민공사라는 성역을 깨부수는 제도 개혁을 강력하게 촉구했고, 안휘성의 농가 책임 생산제 실

험에 대해

실사구시를 적용함으로써 이를 적극 지지했다.

신중국 건립 이전 19세기 중국 사회는 농촌 마을에서 중앙정부

까

지 소유권이나 토지 관련 재산보다 세대 간 연장자나 교육과 정치적 성과로부

터 권력이 만 들어지는 제도를 개발 했다. 이는 ‘소유권을 지 배

하는 권력(power over property)’을 의미

했다. 유럽의 경우 시장

이 국가를 지

배하게 되었고 그 결과 자본주의와 산업화가 발원 했지

만, 중국은 소유권을 지

배하는 권력 속에서 국가와 국가에 대한 관

계가 사회경제적인 조직을 지

배하게 되었다. 중국공산당의 토

지개 혁에 대한 근원적인 신화는 소유권에 대한 평등한 재분배가 중국의 사회 정치적 평등이라는 문제를 해

결한 것이라는 주장이다. 그러나

실제로는 이러한 토지개혁에 앞서 정치 권력의 재분배가 요구되었 고, 그러고 나서 더 평등주의적이거나 공평한 농촌 소유권 분배가 이

루어질 수 있었다.

¹³³⁾

정치 권력의 지

배는 덩샤오핑 시대에도 계속되어 국가의 철

저한 감시와 19

82년 중국 헌법에 삽 입된 4항 기본원칙 속에서 개혁개방

이 점진적으로 추진되었다.¹³⁴⁾ 중국공산당의 농촌 토지개혁과 소유 권개혁이 국가 권력의 재분배와 같은 소유권을 지배하는 권력에 대 한 변화와 개혁을 요구한 것처럼, 덩샤오

핑의 농업개혁과 소유권개

133)Mattew Noellert, Power over Property: The Political Economy of Communist Land Reform in China (Ann Arbor: University of Michigan Press, 2020), pp. 1~4.

134) 위의 책, p. 204.

혁도 결국은 이러한 개혁에 앞서 인민공사라는 소유권을 지배하는 권력의 변화를 불러 왔다. 그리고 안후이성 지역에서 중앙의 사전

허

락 없이 시도되었던 실험을 중앙이 허

용하고 장려하는 국가에 대

한 관계와 정치 권력의 재분배가 있었는데, 이

런 과정을 통해 관련

실

험과 개혁이 전국으로 확산되었다.

한편 덩샤오

핑은 시장과 민영경제 도입을 놓고 사회주의를 버리

고 자본주의 노선을 채택한 것이 아니냐는 이데올로기 비

판에 직면

하여, 사회주의의 본질은 가

난과 낙 후된 생산성이 아니라 생산 능력

의 해방과 발전을 통해 부유해지는 것이라는 사상해방을 제시

했다.

이러한 사상해방 외에도 국영기업의 이윤 상납을 세금 납부로 바꾸 는 개혁을 통해 기업

들의 적극적인 이윤

추구 활동을 활성화하고, 재

산권의 모호

함을 이용한 다양한 집체기업이 등장함으로써 이들의

생산활

동과 생산력이 폭발적으로 증가했다. 예를 들어 향진기업(鄕

鎭企業

)과 같은 ‘붉은 모자를 쓴 기업’의 활동을 보장하고 장려함으 로

써 생산력을 제고할 수 있었다. 이처럼 중국의 시장형성단계에서 누

진적 공진이 일어날 수 있었던 요인은 개혁 리더십의 사상해방과 지방의 개혁 실

험이 결

합하였기 때문이다.

가. 중국의 농업개혁

중국의 체제 전환은 다른 국가

들에 비해 더욱

점진적이고 제한적 이었다. 특히 중국공산당은 개혁을 추진할 수 있는 권력을 가지고 있었고, 중국의 초기 경제 조건은 1979년 1인당 GDP(Gross Domestic Product, 국내

총생산)가 구소련의 1920년대 후반 1인당

GDP에 해당할 정도로 열악

했다. 중국은 이렇게 열악한 경제구조로

인해 공업개혁이 아

닌 농업개혁부 터 시작했다.

¹³⁵⁾

135) Andrew G. Walder, “China’s National Trajectory,” pp. 336~337.

(1) 개혁 이전 인민공사제도의 문제점

중국의 농업은 국민경제 발전에 중요한 역할을 하였다. 중국은 농 업대국으로서 농업에 종사하는 인구도 많고 대

량의 잉여 노동력을 보

유하고 있다. 중국의 경제체제 개혁은 농촌에서 시

작했으며 괄

목 할 만한 성과를 거

뒀다.

¹³⁶⁾ 중화인민

공화국 초기 독립적인 국민 경

제체제를 신속하게 건

설하기 위

해 중공업 우선의 경제발전 전

략을 펼 쳤

으며, 중공업 우선 발전전략은 저임금 체제를 기

반

으로 하였다.

노동자

들이 저임금

으로도 충분한 소비재를 살 수 있도

록 국가가 농 산물에 대해 일괄 매입

및 일괄 판매 제도를 시행했다.

이 단계에서 국가는 식량 공급을 보장하기 위해 인민공사제도를 도

입했다. 인민공사에서는 농

민들이 생산품목을 결정할 자유가 없 었다. 1958년부

터 호

적제도를 재시행하여 농민의 이동에 대해 엄

격

한 규정을 적용했다. 이 때문에 매

입

및 판매, 인민공사, 호적제도는 중

공업 우선 발전전략의 효과적인 실행을 보장 했지만, 농민의 인적

자본은 제 기능을 발

휘하지 못했고 재산권 역시 상실했

다. 상술한 바를 종합하면, ‘일대이공(一大二

公, 규모가 클

수록 공유제의 정도 가 높을수

록 좋다)’인 인민공사의 형식은 노동 생산력의 잠재적인

발전 가능성을 제한하

였다.

구체적으로 1958년 10월 전국적으로 인민

공사화되었고, ‘대대가

정

산하는 것(大 队核算)’에서 ‘공사가 정 산하는 것(公 社核算)’으로 격

상되면서 이전까지의 제도적 기반이 무너졌다. 1962년 인민공사가

확립한 ‘3급 소유제(인민 공사 생산수단

의 소유 형태)’를 실시하되,

‘생산대를 기초로 한다(三级所有，队

为基础)’는 규

정은 당시까지 이

어

져 온

농지재산권의 범위를 형성

했다. 인민공

사 시절의 농지재산 권 제도는 농지 공유화의 심화에도 불구하고 기본적으로 ‘3급 소유

136)刘铮, “改革开放30年中国农业贡献的经济学分析,” 뺷福建论坛뺸, 제2기 (2009), p. 37.

제를 실시하되, 생산대를 기초로 한다’는 방식을 유지하고 농민의 집

단 농

지소유권을 명확히 했기에, 농민이 인민공사 시절의 농지권 을 안정적으로 유지하는 데 유리했다.

그러나 이 규정은 다음과 같은 제도적 결함을 내포하고 있다. 첫 째, 미리

설

정된 ‘농민집체성원권(农

民集体成员 权)’이 농지 집 단소

유권의 주체를 모

호하게 한다. 둘째, 농

지의 매매를 금지하고 농지

처

분권과 분양권이 제한되어 농업생산성이 하락했다. 셋째, 농지집

단

재산권이 일방적으로 도시 내 국유지로 이전되어 전국적으로 농 경지의 총

량이 감소한다. 넷째, 국가가 공사와 대대를 통해 재배작 물

을 감

독하고 생산대(生产队)가 결정할 여지가 적어 농

지사용권이 제한된다. 다

섯

째, 농지에서 생산된 수익 분배 전에, 국가가 취

득 및 배

분 업무를 마무리해야 하는데, 비교적 낮은 가격으로 수익의 대부 분을 가

져감으로 써 농민의 농지소득

권이 제한된다. 즉, 농민의 농지 자원에 대한 사

용권

‧수

익

권‧분양권이 근본적으로 인정받지 못했다.

모

든 농촌노동력이 공사 혹은 생산대에 의해 귀속

‧지

휘

‧통합되었 다. 농민 개개인의 노동력에 대한 재

산권 역시 인정받지 못했

다.

경제적 강압, 특정 규모의 이익, 이데

올로기에서의 평등주의로,

인민공사제도는 중국의 ‘공업이 농업의 이

익을 점유(工 占农利

)’하는 경제 전

략을 실시하는 데

제도적 지원을 제공했으며, 일관성 있는 사회보장제도는 20여 년 동안 중국 농촌을 안정적으로 운영하게끔

했

다. 중국 농업의 성장은 인구 증가보다 높게 나타났으며, 농업생

산

조건의 개선은 같은 기간 다른 개발도상국과 비교해 봐도 현저한 모

습

을 나타낸다. 가계 부업 운영과 같은 인민공사의 제도적 조치는

새

로운 시대 농촌경제체제 개혁에 풍부한 경험을 제공했다.

그러나 인민

공사 단계에서 농지재산권 제도의 경제적 효율성이

낮

았다는 것은 이미 명백한 사실이다. 농

지재산권 제도의 효율성은

주로 농업

생산

‧

배

분 효율성을 통해 영향을 받는다. 이러한 재

산권

의 규정은 효과적인 경쟁체제와 경쟁질서의 창출에 불리했다. 재산 권제도의 보상‧할당‧

보험기능은 제한되었고 농지는 낭

비될 수밖에

없

었다. 농촌 내 모든 재산권의 명확한 책임‧권력‧이익 주체의 부 재로, 농업 생산력은 낮아졌다. 기회주의로써 도

난

‧편

승 현상이 만

연한 가운

데, 구성원 개개인에 대한 노력의 정도와 이에 대한 평가

비

용이 높아서, 인민공사제도하에서 일한 만큼의 임금

을 받지 못하 는 분

배적 평균주의가 나 타

나고, 이는 노동효율의 저하로 이어

져 결

국 농업생산의 정체로 이어진다.

첸

졘보(陈剑波)는 인민공사 농지재산권제도의 실패 원인으로 다

음

3가지를 제시했다.¹³⁷⁾ 첫째, 재

산권의 약화(불완전한 재산권)로 잉

여계약에서 발생하는

잉여소득

(보상)이 부족하다. 둘째, 생산대 대

리인이 정부로부 터 권한을 위임받으면서, 지방(社区) 복지증

대의 요구도 함

께 책임져야 했다. 그 렇기 때 문에 정부-농민의 결속강도

는 생산대 대리인에게 달려 있었다. 셋째, 재산권 결핍은 지나치게 높은 노동 감

독비 용과 지나치게 낮은 노동 보

상(인

센티브)으로 이어 졌

다.

이러한 제도하에, 인민공사‧

생산대대

‧

생산소대가 국가통일규정

에 따라 농민의 노동성과와 분배를 계산하는데, 이는 중국 농촌발전 의 현실과 동

떨어질 뿐

만 아니라 농민의 요구와도 어긋난다. ‘진리 표

준(真理 标准

)’은 마오쩌둥의 방침을 시종일관 따라야 한다는 화

궈 펑

(华

国锋)을 비판

하면서 나온 표현으로, ‘实

践是检验真 理的唯 一标 准

(실천은 진리를 검증하는 유일한 기준이다)’에서 유래한다.¹³⁸⁾ 11 기 3중전회를 전후로 이 ‘진

리표준

(真理

标准)’에 대한 논의를 거쳐

137)陈剑波‧刘伟建‧吴安怀, “为什么乡镇企业能够创造竞争优势？” 뺷经济导刊뺸，제5기 (1996), pp. 33~37.

138)“实践是检验真理的唯一标准,” 뺷光明日报뺸, 1978.5.11.