당의 전국 대표대회는 5년마다 1회 개최하며 그 직권 중 하나가 중앙위원회를 선출하는 것이다. 당
헌
장에서는 “당의 중앙정치국, 중앙정치국 상무위원회와 중앙위원회 총
서기는 중앙위원회 전체회 의에서 선출한다”라고 규정하고 있다.116) 개혁개방 전 비경쟁 선거 (후보자 수와 당선자 수를 같게 하는 선거)가 중국공산당 당내 선거 에서 장기적으로 주도적인 지위에 있었다. ｢당내 정치활동에 관한몇
가지 준칙(关于党内政治生活的若干准则
)｣에서 처음으로 차액선
거(差额选举, 후보자가 당선자 정원보다 많은 선거 방법)를 제기한후
13차 대표대회에서 통과된 당 헌장에서는 추가로 다음과 같은 내용
을 규정했다. “당 각
급 위원회의 선출은 후보자가 당선자 정원보 다 많은 경쟁 선거 방법을 직접 적용하여 정식 선거를 할 수 있다.또
한, 우선 경쟁 선거 방법을 적용하여 예비 선거를 진행하여 후보 자 명단을 선출한 후 정식 선거를 진행할 수도 있다.”117) 즉 경쟁116) 뺷中国共产党章程뺸(北京：人民出版社, 2012), p. 38.
선거에는 두 가지 방식이 있다. 정식 선거에서 경쟁 선거를 적
용하
는 방식과 예비 선거에서 경쟁 선거를 적용하는 방식 등이다. 당의 13차 중앙위원회 후보자와 중앙기율위
원회 후보자는 예비 선거에서 경쟁 선거 방식을 적용했다.
(나) 중국 집단지도체제의 사상적 기반
마
르크 스주의 유 물
사관은 지도자와 정당의 관계를 과학적으로 설명
하였다. 레 닌(Vladimir Lenin)에 따르
면, 정당은 가장 권위 있고, 영향력이 있으며 경험이 풍부한 사람들, 즉 가장 중요한 직위
에 선 출된 지도자로 구성된 안정적인 그룹에 의해 유지된다.
118) 1980년2월
예젠잉은 당의 지도력은 집단 지도력이지, 개인 지도력이 아니 라고 강조했다. 왜냐하면 “공산당은 다른 정당과 달리, 항상 집단의 지혜와 경험
에 의존해왔기 때문이고, 개인은 집단의 구성원으로 집단
을 통해서만 개인의 역할이 올바르게 수행될 수 있기 때문이다 .”119) 그는 중국공산당 중앙서기처
의 동지들이 집단지도체제 원칙 을 유지하기를 바랐다.그는 또한 “중요한 사안은 개인이나 소수가 아닌 중앙서기처라는 집
단에 의해 결정되어야 한다. 개인의 역할이 과장되어서는 안 되
며, 한 개인이 최종 결정권을 가져서도 안 된다. 아무리 우월한 자라 할지라도 개인이 부각되고 독단적으로 행동하면 반드시 오류가 발생
하고, 당의 대의에 심각한 해를 끼칠 수 있음을 중국공산당과 집 권 세력은 알아야 한다. 이와 관련하여 중국공산당은 쓰라린 경 험
을117) ｢中国共产党党章 (중국공산당 당헌)｣ (시행 1982.9.20. 당헌, 2017.10.24. 일부개정),
제2장 11항, 中共中央党校党章研究课题组 편, 뺷中国共产党党章编介(从一大到十七大)뺸 (北京：党建读物出版社, 2008), p. 275.
118) 弗拉基米尔 列宁, “共产主义运动中的‘左派’幼稚病,” 中共中央马恩列斯著作编译局 엮음, 뺷列宁选集: 第四卷뺸 (北京: 人民出版社, 1993), p. 151.
119) 王春玺‧任婵, “改革开放以来党中央集体领导机制的创新及其特点,” p. 22.
한 바 있다”라고 말한 바 있다.120)
예 젠잉은 실제로 중앙정부가 집단
지도체제를 유지해야 하는 두 가지 원인을 언급했다. 첫째, 집단지도체제를 통해 지혜와 역량을 모아 최대한 정확한 의사 결정을 내 릴 수 있다. 둘째, 개인의 리더십
과 독단은 실수를 야기하기 쉬운데, 집 단지도체제를 통해 업무
상 실 수를 줄일 수 있다. 이러한 분석은 당시 집단지도체제 구성원의 일
치된 인식을 보여주었다.덩샤오 핑은 ‘지도자는 하나의 집단
’이라는 레닌의 사상을 계승했
다. 그는 중국 공산당 중앙위원회는 집단지도체제로 국가를 지도해야
한다고 믿었다. 특히 덩샤오핑이 집단지도체제와 주요 지도자의 변증법적 관계를 분 명
히 밝혔다는 점은 주목할 만하다. 그는 1980년4월과 1983년 4월에 각각 “집 단지도체제는 특정 지도자의 특 별한
역할을 배제하는 것이 아니며, 마오쩌둥 주석이 바로 그 전형적인 모델”121)이라는 언급을 하였으나, “개인의 역할에는 근거가 있어야 하고, 그 근거는 많은 당원 간부, 인민의 요구를 반영해야 한다”122) 라고도 하였다.
(다) 중국 집단지도체제의 등장 배경: 장쩌민 시기 집단지도와 덩샤오핑 시대 원로지배의 비교
중국의 집
단지도는 장쩌
민 시기(1992~2002)에 본격적으로 등장했
고 그 배경에는 네 가지 요인이 있다. 우선 1990년대 추진한 당 조직 및 운영의 제도화이다. 대표적인 사례는 당규 제정과 집행이증
가한 것이다. 둘째, 마오쩌둥이나 덩샤오 핑 같은 카리스
마적 지도120)中共中央文献研究室 엮음, 뺷三中全会以来重要文献选编(上)뺸, p. 392.
121) 中共中央文献研究室 엮음, 뺷邓小平年谱(1975-1997)(上)뺸 (北京: 中央文献出版社, 2004), p. 618.
122) 위의 책, p. 905.
자의 퇴진과 파
벌 사이 타협의 산물이다. 셋째, 마오쩌둥 시대 파벌
은 이념 및 노선을 둘러싼 것이고, 덩샤오핑 시대는 개혁파와 보수 파와 같은 정책 차이이며, 장쩌민 시기는 학연, 지연, 혈연 등이 파벌
형성 요인이었다. 마지막으로 사회안정을 위한 정치적 단결과 통 합에 대한 합의이다.123)집
단지도체제가 등장하기 전 덩샤오핑
시대(1978~1992)는 ‘원로 지배’로 엘리트 정치의 성격
을 규정할 수 있다. 원로지배는 마오쩌둥
의 일인 지배에서 장쩌민의 집단지도로 넘어가는 과정에서 등장
한 과도기 지배체제로 볼 수 있다. 이러한 원로지배는 이중 정치 구 조 속에서 운영되는데, 혁명 원로 주도의 비공식 정치와 공식 지도 자들에 의한 공식 정치의 이중구조이다.
124)마오
쩌둥 시대의 일인 지배
는 권력이 집중된 정치체제로, 법과 규 정을 무시하면서 자의적인 권한 행사가 가능했다. 하지만 덩샤오핑
시대의 원로지배
는 다른 혁명 원로들
과 권력을 공유함으로써 권력이
분산
된 체제였다. 덩샤오핑 시대 이후의 집단지도는 정치국 상무위
원, 정치국원의 권력 분점과 집단
적 권한 행사가 권력 운영의 특징이 다. 그리
고 집단지도는 권력 승계에서 혁명 원로가 아닌 정치지도자들
의 집단적 결정에 따라 권력이 승계되고, 파벌도 확대된다.125)따라서 중국 덩샤오핑 시대의 원로지배는 집단지도를 준비하는 과도기적 단계로 일인 지배에 비해 권력 집중이 다소 분산
됨으로써
소수승리연합이 확대되는 효과를 불러왔다. 이는 공공재 공급 동기 가 더 커지고 이를 실현하기 위한 개혁개방을 시작하는 결정적인 계123) 조영남, “중국 집단지도 체제의 제도 분석: 권력기구의 운영과 구성을 중심으로,”
뺷국제‧지역연구뺸, 제28권 3호 (2019), pp. 187~190.
124) 조영남, 뺷중국의 엘리트 정치: 마오쩌둥에서 시진핑까지뺸(서울: 민음사, 2019), pp. 32~34.
125) 위의 책, pp. 36~44.
기를 만들었다.
결론적으로 국가-시장 공진에서 개혁개방 초 창기
시장이 형성되는 단계에서는 덩샤오핑 시대의 원로지배가 최선의 민주제도는 아니지만, 최적화된 임기응변이자 약한 정치 행정 복합 체의 역할을 했다는 사실을 알 수 있다.다. 중국의 정치 개혁이 북한발전에 주는 함의 (1) 북한의 당정관계에 주는 시사점
수
십 년
의 당정관계에서 중국은 많은 경험과 교훈을 얻었다. 이 경험과 교훈을 종합하면 집권(执政) 법칙을 탐구하는 데 도움
이 될 것이다. 북한의 조선노동당이 정당관계를 다룰 때에도 당정관계 변 혁의 문제를 함께 고려해야 한다. 그 리고 국가의 실제 정치생태에
기초하여 중국과 외국 정치의 실제 경험을 광범위하게 활용해야 한 다. 조선노동당 당정관계 모델과 서양 당정관계 모델을 초월하는 새
로운 길을 개척해 야 한다. ‘당의 일원화 영도’, ‘당에 맡 겨
나라를 다스린다(寓党于政)’, ‘당정합일(党政合一
)’ 등의 모델 외에 새로운 길 을 모색하고 개척해 야 한다.
북한은 김정은 시대 들어 내각 권한을 늘리고 내각책임제를 확대 하면서도 당의 유일적 영도체계와 당의 정책적 지도를 강화하고 있 다. 중국
공산당과 조선노동당의 영도는 제도화, 사상 및 조직 영도
와 정책 영도의 실현 방식 측면에서 공통점을 가지고 있다. 차이점 은 중국공산당에 비해 조선노동당의 주민 일상생활에 대한 사상통
제가 더 강력하고, 의법
치국을 강조하는 중국과 다르게 북한은 당이법
을 초월하는 과도한 권력행
사가 가능하다는 것이다.126)북한의 당정관계는 ‘당정불분’에서 ‘당정분업’으로 전환하고 있다
126) 이상숙, “북한의 당정관계 변화와 대외정책: 중국과의 비교를 중심으로,” pp. 17~19.
고 평가할 수 있다. 즉 북한은 중국의 당정합의, 당정분
리, 당정분업
과 같은 단계에서 당정분리
를 생략하고 당정분업으로 가고 있다. 북 한과 중국의 이러한 차이는 당정분업 수준에 영향을 미쳐 중국이 북 한에 비해 분업 수준이 높다.
127)이러한 당정관계 비교가 북한발전에 주는 함의는 어
떤 방식으로 든
중국처럼 북한도 당정분리 단계를 거쳐야 한다는 점이다. 즉 북 한은 정치적 위험을 최소화할 수 있는 당정분리를 추진할 필
요가 있 다. 중국의 당정분리가 천안문
사건과 구소련의 붕괴로 폐기되었지 만, 덩샤오핑 초창기 개혁개방과 당정분리가 함께 추진됨으로써 중 앙과 지방 관료들이 당의 간섭과 개입 없이도 경제정책을 주도적으 로 추진할 수 있는 인센티브
와 권한을 부여받았다. 만약 덩샤
오핑의 당정분리가 없었더
라면 개혁개방과 경제 분권화 개혁도 제대로 추 진될 수 없었을 것이다.
북한이 당정분리를 해
야 하는 이유는 당정합일에서 곧바로 당정
분업으로 가게 되면 당이 어느 정도로 혹은 어떤 방식으로 정부에
개입
하는 것이 경제발전에 도움이 되는지를 찾을 수 없기 때문이다.
당정분
리단계를 거치지 않고는 북한 상황에서 경제발전에 최적화된
당 개입의 정도와 방식을 찾기가 어렵다. 즉 당정분리 추진에서 초래
되는 부작용을 개선하는 과정에서만 북한 상황에 적합한 당정분 업 수준을 찾을 수 있다. 지 금처럼 당정분 리가 되기 전 분업을 하게
되면 제도의 경로 의존과 권력의 자기 확장 본성에 따라 분업 과정에 서 당이 과도하게 개입하려는 관성이 정책의 효율성을 떨어뜨릴 수밖
에 없다.결론
적으로 국가-시장 공진 측면에서 당정관계를 분석하면, 북한 의 시장형성단계에서 더
많은 시장수요를 창출할 수 있는 약한 정치127) 위의 글, pp. 35~36.