가. 단계별 발전론의 논리
발전
론 분 야에서 지배
적 지위를 점하는 ‘근대화론(modernization
theory)’ 및 ‘굿거버넌스론(good governance theory)’은 일종의 경 상(鏡像) 구도 속에 있다. 수요 측면 접근을 중시하는 근대화론
은 해 외 원조를 통한 대규
모 자본 투입이 경제발전을 이끌
고 그 결과 관료 제의 전문화에 바탕
을 둔 국가 능력의 질적 향상을 가져온다는 논리
를 세운다. 공급 측면 접근을 중시하는 굿거버넌스론은 관료제의 전 문
화에 바탕을 둔 국가 능력의 질적 향상이 경제발전을 이끌고 그결
과 해외 원조를 통한 대규모 자본 투입을 가져온다는 논리
를 세운 다. 대규모 자본 투입 혹은 관료제의 전문화라는 경제 발화(發火)가
이루어지면 경제 도약
(economic takeoff)이 가능하다는단선
(linear) 논리
가 시공간의 제약을 받지 않고 발전 문제를 해결한다는 것이다. 근대화론 및 굿거버넌스론은 모두 발전 문제와 관련한 ‘범용
(汎用) 해법(one-size-fits-all solution)’을 제시하는 공통점을 가진다.6)‘합
리적 선택
제도론(rational choice institutionalism)’과 ‘제도 변화 공진론(coevolution theory of institutional change)’은 이론 적 배경이 상이함에도 불구하고 모두 발전 문제와 관련한 근대화론
및 굿거버넌스론의 범용 해법에 의문을 제기한다는 점에서 비판의6) 근대화론 및 굿거버넌스론에 대한 상세한 논의는 JosJ Antonio Cheibub and James Raymond Vreeland, “Modernization Theory: Does Economic Development Cause Democratization?” and Kevin M. Morrison, “The Washington Consensus and the New Political Economy of Economic Reform,” in The Oxford Handbook of the Politics of Development, eds. Carol Lancaster and Nicolas van de Walle (New York: Oxford University Press, 2018), pp. 3~21, 73~87을 각각 참조할 수 있다.
논점을 공유한다. 합리적 선택 제도론은 한 나라가 ‘접근권 폐쇄 질 서(closed access order)’에서 ‘접근권 중위 질서(intermediate access order)’로 이행할 때 해결해
야 할 과제와 ‘접근권 중위 질서’
에서 ‘접근권 개방 질서(open access order)’로 이행할 때 해결해
야
할 과제가 상이하기 때문에 전자에 해당하는 경우 굿거버넌스 제도 형성이 아니라 ‘적정 수준의 거버넌스(good enough governance)’제도 구
축
이 적절하다고 지적한다.7) 제도 변화 공진론은 한 나라가‘시장 형성’ 단계에서 해결해야 할 과제와 ‘시장 보존’ 단계에서 해
결
해
야 할 과제가 상이하기 때문
에 전자에 해당하는 경우 ‘최선 관행 (best practice)’ 제도 이식이 아니라 ‘최적 관행(best-fit practice)’제도 생성이 적절하다고 지적한다.8) 합리적 선택 제도
론과 제도 변
화 공진론은 모두
발전 문제와 관련한 범용 해법의 현실적합성을 의 문
시하면서 발전단계마다 상이한
‘전용(專用) 해법(customized solution)’을 제시한다는공
통점을 가진다.7) 발전론 분야의 합리적 선택 제도론에 대한 상세한 논의는 Stephen D. Krasner, How to Make Love to a Despot: An Alternative Foreign Policy for the Twenty-First Century (New York: Liveright, 2020), pp. 1~114를 참조할 수 있다.
8) 발전론 분야에서 제도 변화 공진론에 대한 상세한 설명은 Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap (Ithaca: Cornell University Press, 2016), pp.
1~72 및 Yuen Yuen Ang, China’s Gilded Age: The Paradox of Economic Boom and Vast Corruption (New York: Cambridge University Press, 2020), pp. 1~84 를 참조할 수 있다.
<그림 Ⅱ-1> 발전 보편적 범용 해법과 발전 단계별 전용 해법
t1
t0
발전 고
중
저
저 국가(a)
국가(b) (1)
(2) (3)
(4) (5)
중 고 발전
출처: 저자 작성.
<
그림 Ⅱ-1>은 근대화론과 굿거버넌스론이 공
유하는 발전 보편 적 범용 해법의 구상과 합리적 선택 제도론과 제도 변화 공진론이 공
유하는 발전 단계별 전 용 해 법의 구상을 도해(圖解)한 것이다. 시
간 차원에서 t0 시점에 저수준의 발전 단계에 놓여 있는 국가(a)의
발전 과제는 t1 시점에 중수준의 발전 단계로 이행
하는 것이다. 시간차
원에서 t0 시점에 중수준의 발전 단계에 놓
여 있는 국가(b)의 발 전 과제가 t1 시점에 고수준의 발전 단계로 이행하는 것이다. 발전 문
제와 관련한 범용 해법의 논리는 (1) → (2) 이행 과제의 성격과 (3) → (4) 이행 과제의 성 격이 다 르지 않
다는 주장이고, 그 결과 (1)→ (3) → (5)를 관통하여 굿거버넌스 제도 혹은 최선 관행 제도를
보
편적 해법으로 제시한다. 발전 문제와 관련한 전용 해법
의 논리는 (1) → (2) 이행 과제의 성격과 (3) → (4) 이행 과제의 성격이 다 르
다는 주장이고, 그 결과 후자의 경우 굿거버넌스 제도 혹은 최선 관행 제도를, 전자는 적정 수
준 거 버넌스 제도 혹은 최적 관 행 제도를 단
계 특화 해법으로각각 제시한다.
발전과 관련한 역사적 경
험은 단계 별 전용 해 법의 논리에 입각한
합리적 선 택 제도론 및 제도 변화 공진론
을 지지한다. 미국이 주도 한 ‘외국 강제 체제 전환(foreign imposed regime change)’사례 중 제2차 세계대전 이후 미국이 주도하여 일본과 독일이 입헌민주국으
로 체제 전환에 성공한 사례가 있다. 반면에 테
러와의 전쟁 이후
이 라크와 아프가니스탄이 입헌민주국으로 체제 전환에 실패했
던 주요 이유 중 하나는 체제 전환 대상국의 발전 단계 차이에서 찾을 수 있 다. 접근권 중위 질서를 접근권 개방 질서로 전환하는 과정에서 효 과적이었던 굿거버넌스 제도 개혁이 접근권 폐쇄 질서를 접근권 중위
질서로 전환하는 과정에서는 크게 효과적이지 못했던 것이다.9) 중국의 경제개혁 정책이 동부 해안 지역에서는 시장 보존적 성격을 띤
반면, 중부 내륙 지역에서는 시장 형성적 성격을 띠는 중요한 이 유 가운데 하나는 지역 발전 수준
에 따라 시장 개혁 정책의 내용이
상이했기 때 문이다. 발전 수 준이 높아진 동부 해안 지역에서는 최선
관행 제도 개혁의 추진이 가능 했지만, 발전 수준이 여전히 낮은 중
부 내륙 지역에서는 최적 관행 제도 개혁이 필요했기 때문이다.10) 미국 및 서유럽 선진산업민주국의 발전과 관련한 역사적 경험 또한
합리
적 선택
제도론 및 제도 변화 공
진론
의 단계적 전용 해법
의 논리
를 지지한다.11)9) Stephen D. Krasner, How to Make Love to a Despot: An Alternative Foreign Policy for the Twenty-First Century, pp. 71~91, 189~236.
10) Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap, pp. 23~47.
11) Mariano-Florentino Cuéllar, Margaret Levi, and Barry R. Weingast, “Twentieth- Century America as a Developing Country: Conflict, Institutions, and the Evolution of Public Law,” Harvard Journal on Legislation, vol. 57, no. 1 (2020),
나. 제도 변화 공진론의 논리
근대화
론의 한계는 후
발국이 경제성장을 하지 못하면 국가 능력 의 질적 향상을 위한 수요 측면의 조건이 확립되지 못하는데 애초에 경제성장을 어떻게 이루어낼
것인지가 이론적 공백으로 남아 있다 는 점이다. 굿거버넌스론의 한계는 국가관료제의 전문화, 사적소유 권의 확립, 사법제도의 독립성 등 선진국의 최선 관행 제도 복합체 를 건설해야
한다고 말하지만 실제로 후진국의 사회경제적 조건에 서 최선 관행 제도 복합체를 건설하는 방안이 이론
적 공백으로 남아 있다.제도 변화 공진론은 후발국의 발전단계를 시장 형성 단계와 시장
보
존 단계로 구분하고 시장 형성 단계에서 필요한 국가 제도 복합체 와 시장 보존 단계에서 필요한 국가 제도 복합체가 상이하다는 점에착
안한다. 경제 이륙 이전 단계인 시장 형성 단계에서는 선진국의 최선 관행 제도 복합체에서 거리가 먼 ‘약한’ 국가 제도 복합체가 다 양한 형태의 ‘적응적 임기응변’을 통해 시장 수요를 창출하는 역할에
주목한다. 연줄 등 가용한 모든 방법을 통해 투자를 유치하도록 하 는 ‘운동(campaign)’을 시행하여 경제 이륙을 위한 시장 형성을 개 시한다. 이 단계에서 후발국은 선진국이 보유한 국가 관료제의 전문 화, 사적 소유권의 확립, 사법제도의 독립성 등 시장을 관리하는 공 급 측면의 제도가 매우 불충분하다. 공급 측면 제도는 매우 불충분 하다.pp. 25~65; Gary W. Cox, Marketing Sovereign Promises: Monopoly Brokerage and the Growth of the English State (New York: Cambridge University Press, 2016), pp. 19~132; Ben W. Ansell and Johannes Lindvall, Inward Conquest:
The Political Origins of Modern Public Services (New York: Cambridge University Press, 2021), pp. 11~62.
<그림 Ⅱ-2> 국가 제도와 시장 제도의 공진
시장 국가
전 산업 사회적 시장
시장 형성
시장 보존 강한 제도 수요 창출
비전문화 관료
약한 제도 활용 적응적 임기응변
강한 제도 구축 최선 관행 적용
출처: 저자 작성.
<
그림 Ⅱ-2>가 보여주는 것처럼 후
발국은 시장 형성 단계의 부분 개혁 이후 요구하는 시장 보
존 단계로 진입하고 보다 진일보한 공급측
면의 제도화를 위한 전면 개혁을 통해 선진국 최선 관행
제도 복합 체에 접근한다. 시장 형성 → 약한 국가 제도 복합체 활용 → 시장확
장 → 시장 행위자들의 보다 높은 수준의 국가 제도 복
합체 수요확
장 → 강한 국가 제도 복합체 건설
→ 시장 보존 등으로 이어지는 제도 변화의 공진으로 발전을 설명한다.제도 변화 공진론은 후발국의 발전 역사에서 시장 형성 단계부터
완벽한 공급 측면의 국가 제도 복합체가 존재하여 빈곤에서 탈
출한 경험은 사실상 부재하다고 평
가한다. 후발국에 필요한 것은 급진적 체제 전환이 아니라 규모는 작더라도 범위는 포괄적인 점진적 국가개혁과 시장 개혁의 공진이라고 주장한다. 국가와 시장의 상
호작용
영역에 포괄적으로 걸친 소규모의 제도 변화를 점진적으로 축적할 때 장기적으로 시장 형성을 기대할 수 있다. 시장 형성 이후 보다 높은 수준의 국가 제도 복합체를 경제 행위자 들이 요구할 때 시장 보
존을 위한 국가 제도 복합체의 질적 개혁을 단계적으로 추진할 수 있다.<그림 Ⅱ-3> 국가 개혁과 시장 개혁의 공진의 방향성
시장 개혁 고
국가 개혁
저
저 역진적 공진
누진적 공진
상반적 공진
고
출처: 저자 작성.