중국의 시장확장단계에서 1982년부터 1998년까지 총 네 차례 누 진적 개혁이 진
행되었다. 덩샤오핑
의 사상해방은행정개혁에서도
186) 구기보, “중국의 경제체제 전환이 북한의 경제개혁에 주는 시사점,” 2021.8.21., 통일 연구원‧현대중국학회 공동 주최 학술회의, 뺷중국과 베트남의 개혁개방이 북한발전과 한반도 평화에 주는 함의뺸, p. 41.
큰
역할을 했다. 즉, 덩샤오핑은 행정개혁에서 정부 부처 간소화는 혁명이라고 선포함으로써
행정개혁의 시급성과 중요성을 촉구했다.중국은 매 단계 행정개혁마다 실패와 문제점이 발견되었지만, 개혁 을 멈추지 않았다. 1단계(1982년) 경제건설을 목표로 한 정부 부처 간소화, 2단계(1988년) 계획경제 축소와 시장경제 확대를 위한 정부 기능 전환과 경제체제 개혁의 긴밀한 결합, 3단계(1993년) 사회주의 시장경제 체제 수
립
을 위한 정경분리, 4단계(1998년
) 사회주의 시장 경제 체제에 알맞은 중국 특색의 행정관리체제 수립이라는 쉬운 개 혁에서 어려운 개혁의 순서로 진행되었다.2단
계가 1단계와 구별되는 지점은 당과 정부의 권력관계와 당의 지도방식 문제 등 정부 범위를 뛰어넘는 정치체제 개혁과 연계되었
다는 점이고, 이러한 개혁의 논리는 이후 발전에 적용되지 못
하고 미완성의 상황에서 세 번
째 단계로넘
어갔다는 점이다. 이는 아주 어려운 문제인 정치체제 개혁에서 벗어나 주로 정부 내부 절차와 기
술적 내용으로 개혁의 초점을 완전히 전환하여 지금까지 계속된 것
이다.187)이러한 중국의 행정개혁에서 비록 정부 조직 개편이 부처 규모의
팽 창
-축소-재팽창-축소라는 악순환에 빠지기도 했지만, 중국 정부 는 거의 매 5년마다 한 번씩은 행정개혁의 고삐를 늦추지않았다.
중국 정부의 이러한 노력은 지
금까지 계속되고 있다. 따라서 중국
정부의 행정개혁을 통한 국가-시장의 누진적 공진은 중국의 시장경 제 확장과 경제발전에 큰 공헌을 했다고평
가할 수 있다.그
리고 중국은 시장 확장 단계에서 계 획경제를 바로 폐
지하지 않고 점진적으로 시장경제로 전환하는 과정에서 계획경제의 기득
권 세력187) 주첸웨이 “제5장 공공행정현대화의 도전-국가 거버넌스의 현대화와 기구개혁,” 주 첸웨이 지음, 성균관대학교 성균중국연구소 옮김, 뺷중국의 행정개혁: 혁신과 현대화뺸 (서울: 성균관대학교 출판부, 2021), pp. 500~501.
이 개혁세력에 저항하지 못하도록 이중가격제와 ‘새장경제’라는 중 국 특색의 안전장치를 마련했다. 즉, 계획경제의 기득권 세력
들은
이중가격제에서 계획가격
상품을 시장가격으로, 혹은 시장가격 상품
을 계획가격으로 판매함으로써 차익을 실현했다.
‘새장경제’ 역시 ‘새장 속에 새’처럼 국가계획이라는 경제 활동을 가
둬둠으로써 전환기 침
체시기에 나타나는 인플레이션
과 경기과열, 경제 질서 혼란과 같은 시장경제의 부작용을 막고, 국가계획 제도를
통해 이득을 취하는 기 득권 세력이 체제 전환 과정에서 그 기 득권을 갑
자기 빼앗김으로 인해 개혁에 저항
하는 것을 차단했다. 이로써 덩샤
오핑을 리더십으로 하는 개혁파는 개혁의 정당성과 지지를 확보 할 수 있었다.그 밖에도 중국의 시장
확
장단계에서 한국의 경제기획원과 일본의 통상산
업성에 해당하는 국가발전개혁위원회라는 발전국가 모델의 경 제기획
기구 혹은 선도기구가 탄생하고 진화했다. 또
한 중국의 시장화 와 분권화로 약화되었던 중앙정부의 재정 능력과 통제 능력은 1994년 분세제라는 중앙정부 세수 확대 개혁을 통해 다시 강화되었다.마지막으로 중국 정부는 단계
별 산업정책을 통해 국가-시장 공
진 을 추진했다. 제1단계(1978~1989)는 농
업, 경공업, 중공업 간 불균
형한 산업정책을 해결하고, 제2단계(1989~20세기 말)는 산업구조
정책을 추진했다. 또한 인민은행(중앙은행)과 4대 국책은행을 분리
하고 국영기업에 대한 재정지원을 은행 대출로 전환함으로써 국유 섹터의 비 효율성과 연성예산 제약
을 어느 정도 제거했다.가. 중국의 행정개혁
중국의 개혁개방에서 주목해
야
할 점은 시장 개혁의 과정 중 덩샤 오핑이 국가의 행
정 능력과 당-국가 조직의 국가능력 건설을 중요한 과제로 제시했다는 점이다. 또한 덩샤오
핑의 개혁에서 중요한 점
은 개혁개방 이전 문화대혁명으로 인해 시장 개혁을 방해할 수 있는
동기와 능력이 있는 기존 관료 조직들과 같
은 기득권 세력들이 없었 다는 것이다. 즉, 덩샤오핑
은 구소련의 고르바초프와는 다르게 시장 개혁과 함께
국가 능력 강화와 같은 정치 개혁을 함께 묶어서 시행
할 수 있었다.188)(1) 행정개혁과 정부 관료조직의 합리화 (가) 중국 행정개혁이 경제발전에 미치는 영향
행
정체제 개혁이 전체적인 중국 개혁에서 차지하는 위치에 대해 중국 내 학계에서는 여러 가지 논쟁이 존재한다. 행정체제 개혁은, 경제체제 개혁과 정치체제 개혁 사이에 있고 경제체제 개혁과 정치 체제 개혁의 ‘결합(结合部)’이라는 의견이 지 배적이다.
189) 정부기능 의 전환은 개혁개방 이래 진행
된 정부기구개혁에서 핵심적인 지위 를 차지했다.
190) 1978년 중국공산당 11기 3중전회 이 래
중국은 새로 운 발전기에 접어들었는데, 이 시기를 두고 ‘경제의 정치(经济的政治
)’ 시기라고 할 수 있다.191)덩샤오 핑이 여러 차례 연설
에서 언급했듯이, 행정이론
과 개혁이론
의 요점은 다음과 같다. 행정개혁은 생산력 발전을 위해서 경제건설
을 우선으로 해야 한다. 행정개혁은 대중의 적극성을 동원하여 민 주적인 법제를 실행하는 데 주안점을 두어야 한다. 행정개혁은 관료188) Andrew G. Walder, “China’s National Trajectory,” p. 341.
189)胡伟‧王世雄, “构建面向现代化的政府权力--中国行政体制改革理论研究,” 뺷政治学 研究뺸, 제3기 (1999), p. 2.
190)周望, “ 改革开放以来政府机构改革的回溯、反思与展望,” 뺷行政论坛뺸，제5기 (2009), p. 254.
191) 乔耀章, 뺷中国社会主义特色纵横谈뺸(苏州: 苏州大学出版社, 1996), p. 145.
주의를 극복하고 간결하고 효율적인 정부기구를 수립하는 데 도움 이 되어야 한다. 행정개혁은 인재가 돋
보일 수 있는 체제를 만들어
도덕성과 재능을 겸비한 행정 간부 단을 구성해야 한다. 행
정개혁은청 렴한 정부를 건 설하기 위해 감독
체제를 구축해야 한다. 행정개혁 은 순서에 따라 점진적으로 추진되어야 한다.192)중국의 정치체제 개혁은 경제주도형 모델을 따
르며 경제체제 개
혁의 부산물이며, 정치체제 개혁은 경제발전에 비해 크게 뒤떨어 져
있다.193) 개혁개방 이후 당과 국가는 전반적인 업무에 초점을 맞춰 경제‧사회 발전에 영향을 미치는 문제를 파악하고 중앙 집중식의행
정관리체제 개혁을 지속해 왔다. 그리고 시의적절하게 체제‧기제 의 운영을 변경하고 조정하여, 행정관리체제가 신속‧지속‧건전하 게 경제와 사회의 발전을 추진하게끔했
다.행
정관리체제 개혁은 정치체제 개혁의 중요한 내용으로 사회주의 시장경제 발전과 사회주의 민주정치 건설의 필
연적 요구이다. 개혁 개방 이후 시행된 몇 차례의 행정관리체제 개혁은 매번 내용과 중점 은 다르
지만, 개혁의 조직과 실행 면에서 항상 당 지도부의 의사결정 을 견지하고 위에서부터 아 래로 차근 차근 내려오며 효
과적인 개혁 방법
을 모색해, 기대했던 성과 달성을 보장하였다.194) 개혁개방 이후
, 1990년대 말까지 중국은 4차례의 중요한 행정개혁을 진행했다.
(나) 1단계(1982년) 행정개혁
1978년 12월 개최된 11기 3중전회에서 당의 주요사업의 중심이
192)관련 내용은 다음 연구를 참고. 郭济, “中国行政改革的现状和趋势,” 뺷中国行政管理뺸, 제9기 (2000), pp. 3~5.
193)胡伟唐贤兴, 뺷论政治: 中国发展的政治学思考뺸(南昌: 江西人民出版社, 1996), p. 330.
194)王澜明, “改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考,” 뺷中国行政 管理뺸， 제10기 (2009), p. 10.
‘경제건설’로 이동했다. 이 시기에 정부기구와 업
무의 중심이 일치하
지 않는 문제가 두드러졌는데, 주로 기구와 인원이 너무 많고 지도
간부의 ‘4화(四化, 1980년대 간부(幹 部)의 혁명화
‧청년화(青年化)
‧ 지식화‧전문화를 의미한다)’
정도가 높지않
으며, 부서의 직책이불
분명하고 운영도 제대로 되지 않고 업 무 효율성도 떨
어졌다. 1980 년
8월 이 런
상황을 두고 덩샤오핑
은 “용납할 수 없는 지경에 다다랐
다”라고 비판했다.195)
1982년 덩샤오핑은 ｢기구의 간소화는 혁명이다(精简机构
是一场 革 命
)｣라는 주제의 담화에서 정부기구의 지속 불가능한 상황이 참을 수없
는 수준에 도달했다고 언급했
다.196) 1982년 1월 중앙정치국은 중 앙기구 간소화를 논의하기 위한 회의를 개최했다. 이 자리에서 덩샤 오핑
은 기구 간소화는 혁명이며 또한 체제의 혁명이라고 발 언했
다.뒤
이어 개최된 제5기 전국인민대표대회 상무위원회 제22차 회의 에서 ｢국무원 기구 개혁에 관한결
의(关于国务院机构改革的决议)｣
가 심의‧의결
됨으로써
개혁개방 후 첫 행정관리체제 개혁의 서막이올랐다.
197)이
번 국 무원 기구 개혁의 내용
은 다음과 같다. 먼저 업무효율을 높이는 것이다. 우선 부총리 수를 줄이고 국무위원 직위를 두
어 총리
‧부총리‧국무위원
‧비서장으로 국무원 상무회의를 구성했
다. 둘 째, 조정기구를 간소화하고 98개 부(部)‧위(委
)‧직속기구(直属机构
)‧사무기구(办事机构)를 52개로 통폐
합하면서 임시적인 기구를 대거 없앴다. 개혁 중에 국가경제위
원회를 재편했다. 국가계획위원195) 邓小平, “党和国家领导制度的改革,” 中共中央文献编辑委员会 엮음, 뺷邓小平文选:
第二卷뺸(北京: 人民出版社, 1994), pp. 328~329.
196) 邓小平, “解放思想，实事求是，团结一致向前看,” 中共中央文献编辑委员会 엮음, 뺷邓小平文选: 第二卷뺸(北京: 人民出版社, 1994), p. 150.
197) 曹文光, “对政府机构改革若干问题的理解,” 뺷中国高等教育뺸，제3기 (1998), pp. 36~40.