1) 지중해 행동계획의 의의
지중해지역은 반폐쇄해성 수역으로서 수역주변의 인간활동에 의한 환경오염
233) UNEP. Regional Seas-A survival for our oceans and coasts. p.6(http;//unep.c h/conventions/nfo/seas).
의 압력을 심각하게 받고 있다. 지리적으로 동지중해와 서지중해 사이는 수심 이 얕은 지형이며, 지중해와 대서양 사이의 해수순환이 상당히 제한적이다.
지중해 보호를 위한 환경협상에서 가장 큰 장애물은 경제적 격차가 있는 지 중해 연안국들 간에 이른바 남북문제가 존재한다는 것이다. 따라서 협상 과정 에서는 모든 나라들이 동일하게 취급되어야 하는가 아니면 어떤 나라는 우대되 어야 하는가, 기준이 국가별로 일정해야 하는가, 개도국에는 유인으로 어떠한 지원이 제공되어야 하는가 등의 민감한 문제가 발생할 소지가 다분히 있었다.
그런데 지중해 환경협상에서는 이러한 민감한 문제들이 본격적으로 논의되기 전에 우선 국제기구와 비정부조직에 의해 해양오염문제의 속성을 명확히 하는 것부터 시도되었다. 이를 통해 국제기구는 후속될 환경협상의 범위를 점진적으 로 제한하여 협상 이슈들을 해당국들이 스스로 해결할 수 있는 문제에 국한시 킴으로써 정부 간의 공식적인 협상을 촉진하였으며, 협상참여자들로 하여금 자 신들의 활동결과에 대해 확신을 갖도록 하였다234).
UNEP가 지원하는 지중해 프로그램이 도입된지 25년이 지났다. 그 동안 추진 해온 사업의 성과에 대해서는 지중해프로그램이 성공하였다는 평가를 받았다.
현재에도 여전히 지중해 수역의 오염에 대하여 해결되어야 할 문제가 있음에도 불구하고 이 계획은 일단 당해수역의 해양오염을 제어하는 데 성공적이라고 평 가받고 있다.235)
2) 지중해행동계획의 채택과정
1971년 6월 런던에서 개최된 해양오염에 관한 정부간 실무그룹회의는 10개의 지중해 연안국236)이 지중해로 유입되는 오염물질을 확인하고 통제하려는 지역
234) 신연재 외,「동북아 환경문제와 지역환경협력의 모색」(서울: 집문당, 1999), 15 3쪽.
235) 최수정 외, “반폐쇄해의 해양오염방지를 위한 국가관할권 적용방안 연구”,
「연구보고서」제12호, 한국해양수산개발원(2002), 24쪽.
236) 알제리아, 사이프러스, 이집트, 프랑스, 이탈리아, 몰타, 모로코, 스페인, 터키, 유고 등.
적 접근을 논의하는 최초의 기회였다. 이 회의를 계기로 반폐쇄적인 지중해 연 안국 중 어느 나라도 혼자서는 지중해를 보호할 수 없다는 것을 점차 알게 되 었고, 오염물질의 원인과 그 루트를 확인하고, 공동의 문제를 해결하는 과정에 서 파생되는 비용과 편익을 공유할 수 있는 협력적인 접근에 중점을 두게 되었 다237).
UNEP 집행이사회는 1973년 초 첫 회의에서 이사회 사무총장으로 하여금 “해 상 및 육상오염원을 통제하여 해양의 건강에 대한 심각한 위협을 찾아내고 이 를 예방할 수 있는”정책목표를 갖도록 지역협력을 이끌어 낼 것을 요구하였 다. 또 1년 후 이사회는 “이 분야의 여러 기구들의 다양한 활동을 고려할 때 UNEP는 이러한 활동의 조정과 해양환경의 보전에 주력해야 하며, 특히 지중해 지역의 활동의 조정과 해양환경의 보전에 주력해야 하며, 특히 지중해 지역의 활동에 우선순위를 두어야 한다”고 결정하였다. 이에 따라 지중해 보전을 위 한 종합적 행동계획안의 작성을 UNEP가 맡게 되었다238).
어떤 행동계획이라도 정부의 승인이 필요하기 때문에 이 안의 작성에 정부가 포함되어야 했으나 관련국 정부에게는 그들의 승인을 받을 준비가 된 계획이 작성될 때까지 주도적인 역할이 주어지지 않았다. UNEP는 공식적 정부기관보다 는 스톡홀름 행동계획을 성안했던 기구들과 밀접한 관련을 맺었고, 서로 다른 분야의 과학, 건강관련, 법 전문가들의 도움을 받으며 초안 작성을 위한 노력 을 하였다. UNEP는 자체 기금을 가지고 지중해 연안지역과 좋은 업무관계를 유 지하며 촉매자와 조정자 역할을 수행하면서 관련된 국제기구들239)과 공동으로 계획작성에 노력하였다240).
유엔체제 구성원들과 각국 당사자들 간의 원활한 의사소통은 UNEP에 큰 도움 이 되었는데, 특히 정치적 이해관계가 협상의 걸림돌이 되는 경우 UNEP는 이를
237) 문옥향,“황해 오염방지를 위한 국제법적 규제 및 협력방안 연구”, 충북대학교 대학원 박사학위논문(2006). 57쪽.
238) 신연재 외, 앞의 책, 162쪽.
239) 식량농업기구(FAO), 조해어업위원회(GFCM), 국제해양위원회(IOC), UNESCO, IMO, IAEA, ECE, WHO, WMO, UNDP 등.
240) 문옥향, 앞의 박사학위 논문, 58쪽.
해소하는 적절한 역할을 하였다241).
이 기간의 협상과정에 특히 주목할 만한 것은 유엔체제 밖의 조직들로부터의 도움이 컸다는 것이다. 예컨대 국제과학연맹위원회(ICSU), 국제자연보호연맹 (IUCN) 등과 같은 잘 조직된 국제적 비정부조직들은 유엔체제와 밀접한 관련을 맺고 있었다. 또한 기업체를 포함한 공사조직들도 많이 참여하였다. 이에는 도 시 및 지방지도자들도 포함되었는데 이들의 해양오염에 관한 생각은 중앙정부 와 다른 경우도 있었다. 지역 밖에서도 도움이 있었는데, 코펜하겐이 있는 국 제해양조사위원회(ICES)는 수년간 북해지역의 모니터링을 수행한 경험을 바탕 으로 기술적 지식을 제공하였다.
3) 바르셀로나협약 및 그 의정서
지중해행동계획을 이행하기 위한 법적 체제가 마련된 것은 지중해 행동계획 채택 바로 다음 해인 1976년이다. 바르셀로나협약이 지중해 연안국과 유럽공동 체를 포함한 21개국에 의하여 채택되자 6개의 의정서242)가 계속해서 채택되었
241) 우선 아랍국가들과 이스라엘 간의 문제가 있었는데, 아랍국들은 이스라엘과 같이 협상 테이블에 앉는 것에 동의했다. 또한 그리스와 터키 간 키프로스 분쟁이 있 었는데, 터키가 공식석상에서 그리스의 키프로스 점령에 항의하는 문서를 제출하 거나 항의성 발언을 하면 회의를 주재하는 UNEP의 의장은 이를 의도적으로 한쪽 구석으로 밀어 놓은 전략을 취했다. 또한 소련을 협상과정에 개입시키지 않기 위 해 흑해를 지중해계획의 지리적 범주에서 제외시켰다(문옥향, 위의 박사학위 논 문, 58쪽).
242) 1976년 바르셀로나협정(Barcelona Convention: Convention for the Protection o f the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean 1978년 발효), 1976년 덤핑의정서(Protocol for the Prevention of Pollution of the Me diterranean Sea by Dumping from Ships and Aircraft, 1978년 발효), 1976년 비 상사태 의정서(Protocol concerning Co-operation in etc., Combating Pollution of Mediterranean sea by Oil and Other Substances in Cases of Emergency), 19 80년 육상기인의정서(Protocol for Protection of the Mediterranean Sea Agains t Pollution from Lasn-Based Sources, 1983년 발효), 1982년 특별보호수역의정 서(Protocol concerning Mediterranean Specially Protected Areas), 1994년 대 륙붕개발의정서(Protocol of the Mediterranean Sea against Pollution Resultin g from Exploration and Exploitation of the continental shelf, the Seabed an d its Subsoil, 미발효), 1996년 위험폐기물에 관한 의정서(Protocol on the Pre
다.
바르셀로나협약은 환경법의 전형적인 골격협약 형태를 띠고 있다. 그리고 나 머지 6개의 의정서는 실질적인 행동계획을 규범화한 것이다. 본 협정은 UNEP가 지정하고 있는 나머지 13개 지역해 프로그램에 모범이 된 조약으로서 부속의정 서 채택 및 행동계획 수립의 시범모델 역할을 하고 있다. 본 협약은 환경협정 이 가지는 의무이행의 본질적 한계를 가지고 있으나, 25년 동안 지속된 사업의 결과 실질적인 행동계획의 성과를 달성하기 위한 법개정 작업도 활발히 이루어 지고 있다.
1976년 바르셀로나협약이 채택된 후 1985년 제4차 체약국 정기회의에서 체약 국들이 협정이행의 진전도를 평가한 결과에 따르면 양자 및 다자적 협력이 부 족하며 정보교환 및 보고의무가 확보될 수 있는 방향으로 규범이 강화될 필요 가 있다는데 의견을 같이 했다.
본 협정의 1995년 개정안은 1992년 유엔환경회의를 계기로 변화된 환경규범 을 도입하고 해양오염 규제대상을 보다 포괄적으로 확대하고 있다243). 개정안 의 내용 중 지중해 프로그램의 실질적인 효율성을 보장하기 위한 조치 중 가장 주목할 부분은 제4조의 ‘일반적 의무’조항이다. 종전의 협정의‘일반적 수락 (general undertaking)’에서는 체약국들이 협정 및 의정서의 이행을 위하여 필요한 조치를 취할 것을 규정하였다. 그러나 1995년 개정안의 제4조 제3항에 서는 (a)에서 (e)까지 체약국들이 지켜야 할 일반적 의무(general obliga- tions)를 구체적으로 명시하고 있다. 그리고 그 일반적 의무 중 하나가 사전배 려원칙이다.
그리고 지중해협약 이후 체결되고 있는 여러 지역해 프로그램에서도 일반적 의무의 조항으로 사전배려원칙을 언급하고 있으며, 이는 지역해의 환경이익과 보존의 조화를 위한 필수적인 원칙이 되어가고 있다는 증거이다.
vention of Pollution of the Mediterranean Sea by Transboundary Movement of Hazardous Wastes and their Disposal, 미발효).
243) http;//www.greenpeacemed.mt/barcon2.htm.
(2) 와덴해
1) 와덴해 삼국협력관리 설립배경 및 관리 범위
1970년대 초반 와덴해 해양환경을 연구하는 연구자들은 와덴해의 해양생태계 가 국가간 경계에 의해 인위적으로 분리될 수 없다는 의견을 제시하였는데, 이 는 생태적 관점에서 와덴해가 단일한 시스템을 관리되어야 함을 의미한다. 생 태적 관점에서 와덴해를 통합된 단일한 관리단위로 설정·관리해야 한다는 필 요성이 제기된 후, 덴마크, 네델란드, 독일 등 관련 당사국은 1978년 와덴해 보호를 위한 제1차 정부간 회의를 헤이그에서 개최하였다. 1982년 코펜하겐에 서 개최된 제3차 정부간 회의에서는‘와덴해 보호를 위한 3개국 공동선언문 (Joint Declaration on the Protection of the Wadden Sea)’244)이 채택되었는 데, 동 선언문은 와덴해 보호를 위해 관련 당사국이 각국 차원에서 실행해야 할 법제도, 관리조치, 연구조사 등 다양한 대책의 제도적 근거가 되었다.
덴마크, 네델란드, 독일 3개국은‘공동선언문’채택 이후 바다표범 보호 (1998년), 환경보호·자원이용 지침 마련(1991년), 관리범위 및 생태계 관리목 표 설정(1994년), 모니터링 방안(1997년), 지정제 도입(2001년) 등 다양한 형 태의 관리정책을 개발·시행하고 있다. 또한 제9차 정부간회의에서는 IMO의 PSSA로의 지정을 추진하였으며, 제10차 정부간 회의는 와덴해의 세계 유산 지 역 지정 작업 착수를 각국이 진행키로 하고, 선박과 관련된 안전문제 예를 들 어서 비상 견인이나 선박 오염 대응에 관한 내용을 다루었다(2005)245).
2) 주요 관리제도 및 관리체제
244) http://www.waddensea-secretariat.org/sites/default/files/downloads/sylt-md- complete-final-11-02-08-web_0.pdf. p. 5~6.
245) 강대석 외,「황해 환경관리를 위한 관련국 협력체제 구축방안 연구」(서울: 한국 해양수산개발원, 2002), 67~69쪽.