ГЛАВА 1. КАК ЗАРОЖДАЛСЯ КИОТСКИЙ ПРОТОКОЛ И ЕГО РОЛЬ В РЕШЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ
1. Охват обязательств
1.3. Механизмы гибкости Киотского протокола
Заложенные в Протоколе механизмы гибкости и обусловили волну эйфории, наступившую после его принятия. Это был первый подобный шаг, предпринятый на международном уровне, и он рассматривался как действенное средство преодоления
«изъянов» международного регулирования в сфере экологии, неизбежно возникающих при попытке решения более-менее масштабных и неоднозначных проблем7.
На национальном уровне механизмы гибкости Киотского протокола имели прототип, хотя и неполный, в виде реализованной в США программы «Кислотные дожди».
7. Следует отметить, что в Монреальском протоколе по веществам, разрушающим озоновый слой, также были заложены определенные «механизмы гибкости», а именно возможность совместного выполнения обязательств по ограничению потребления веществ, разрушающих озоновый слой, а также возможности передачи части лимитов производства веществ, разрушающих озоновый слой, другим странам. Однако данные механизмы не получили широкого применения и их роль в выполнении обязательств по Монреальскому протоколу была относительно низка.
В 1990 году Конгресс США в рамках закона о чистом воздухе ("Сlеаn Аir Асt) объявил о начале разработки программы «Кислотные дожди» ("Асid Rain Ргоgrаm"). Целью этой программы являлось снижение к 2010 году выбросов диоксида серы на 10 млн. тонн и оксидов азота на 2 млн. тонн по сравнению с уровнем 1980 года, причем 85% снижения планировалось достигнуть только за счет торговли квотами, а 15% за счет прямого регулирования.
В качестве основных этапов реализации программы выделяем следующие стадии:
- определение целевых установок снижения выбросов (целевые параметры были описаны нами выше);
- определение основных участников программы.
Агентство США по охране окружающей среды определило более 2000 предприятий, являющихся наиболее крупными эмиттерами диоксида серы и оксидов азота.
- Определение правил взаимодействия субъектов.
Для каждого из выделенных на втором этапе предприятий была установлена предельная квота выбросов, рассчитанная таким образом, чтобы суммарные выбросы укладывались в рамки предусмотренных сокращений. Предприятие может самостоятельно выбирать, каким образом оно выполняет свои обязательства (внедряет более чистые технологии, покупает необходимую часть квоты и т.п.). Если в какой-то период квота предприятия оказалась больше, нежели фактические выбросы, она может распорядиться этим излишком двумя способами:
- продать другому предприятию, выбросы которого оказались больше предписанной квоты,
- зарезервировать на следующий период выполнения обязательств.
В случае, если ситуация сложилась обратным образом, т.е. выбросы оказались больше разрешенного количества и предприятие не приобрело необходимую часть квоты на рынке, то предусмотрены определенные санкции:
- автоматическое сокращение квоты следующего периода на объем превышения фактических выбросов над квотой данного периода;
- штраф в размере 2 500 долларов за тонну превышения;
- другие административные и уголовные наказания [15].
- разработка и введение в действие системы мониторинга и контроля, которая отвечает за сбор информации об эмиссиях и выполнение установленных лимитов. Также на эту систему возлагается функция отслеживания сделок, совершаемых с квотами на выброс.
Наиболее существенное сокращение выбросов диоксида серы было достигнуто в первый год реализации программы: за 1995 год эмиссия сократилась на 3 млн. тонн, а за 4 года реализации программы выбросы диоксида серы уменьшились на 5 млн. тонн. Следует
отметить, что эти объемы на 30% ниже сокращений, предусмотренных Агентством США по охране окружающей среды, при этом наиболее существенные результаты были достигнуты на наиболее «грязных» производствах. Что касается оксидов азота, то средний уровень выбросов по сравнению с 1996 годом сократился на 46% [16].
В качестве иллюстрации успеха применения именно рыночных механизмов торговли квотами, а не прямого регулирования, можно привести динамику сделок на рынке квот.
Положительной тенденцией является не только рост общего количества сделок с квотами на выбросы (в 1994 году была совершена 551 сделка, а в 1997 – уже 2 030), но и увеличение доли сделок, совершаемых из экономических соображений: с 62 в 1994 году до 750 в 1997 году[15].
Помимо физических объемов рынка, важным экономическим показателем, который является существенным критерием успешности реализации программы, являются издержки на реализацию и соотношение издержек с получаемыми выгодами. Следует отметить, что и по этому критерию программа «Кислотные дожди» может быть признана эффективной, о чем свидетельствуют следующие цифры.
По экспертным оценкам, издержки на обозначенное выше сокращение выбросов диоксида серы и оксидов азота в условиях отсутствия рыночных механизмов и применения исключительно прямого регулирования, составили бы от 5 млрд. долларов в год до 7,4 млрд.
долларов в год в ценах 1990 года. При условии же использования рыночных механизмов предполагаемые издержки значительно ниже и регулярно происходит их пересмотр в сторону дальнейшего снижения. В 1990 году затраты прогнозировались на уровне 4,6 млрд.
долларов в год (ЕРА), в 1994 году – на уровне 1,9 млрд. долларов в год (Genегаl Ассоunting Оfficе), а в 1998 году – уже на уровне 0,89 млрд. долларов в год (Rеsources for the Future) в ценах 1990 года. Такая понижающая тенденция стоимости реализации программы свидетельствует о ее экономической эффективности и о существенном потенциале снижения выбросов посредством применения более чистых технологий.
Что касается выгод от реализации программы, то к 2010 году они оцениваются в следующие суммы:
- 40 млрд. долларов в год от предотвращения нанесения ущерба здоровью населения, - 3,5 млрд. долларов в год от улучшения видимости (что, в частности, приводит к
снижению вероятности аварий и катастроф).
Помимо финансовых выгод следует отметить также ряд моментов, которые в настоящее время сложно оценить в денежных показателях. К таким качественным улучшениям относится сокращение числа кислотных озер и рек и увеличение срока службы зданий и сооружений.
Таким образом, становится ясно, что выгоды от реализации программы во много раз превышают издержки на ее осуществление, что позволяет сделать вывод о ее высокой не только экологической, но и экономической эффективности. Подобная характеристика результативности программы позволила использовать ее в качестве примера эффективных действий по решению экологических проблем. В частности Киотский протокол был разработан с учетом именно данного позитивного опыта.
Положения Протокола действуют на международном уровне, что существенно затруднило воплощение разработанных механизмов в жизнь. В частности, сложность построения систем мониторинга и контроля, практическая невозможность применения санкций к тем субъектам, которые не исполняют условий Протокола, его разработчики стремились расширить сферу его действия посредством:
- распространения сферы его влияния не только на непосредственных участников (развитые страны и страны с переходной экономикой), но и на развивающиеся страны,
- повышения стимулов выполнения обязательств у непосредственных участников посредством расширения возможных альтернатив выполнения и повышения их экономической привлекательности.
Исходя из имеющегося опыта и других перечисленных факторов, механизмы гибкости (а их четыре), зафиксированные в Киотском протоколе включали следующее:
- Первый – это Совместное выполнение обязательств по Протоколу, изложенная в статье 4 Киотского протокола, предусматривает механизм объединения стран и совместными усилиями достижения сокращения выбросов, при этом некоторые из этих стран могут перевыполнить обязательства, а некоторые недовыполнить, что является внутренним делом группы (устанавливается соглашением). Основной целью является не превышение суммарными вы- бросами группы параметров, установленных Протоколом. При этом если суммарные выбросы превышают установленное количество, то каждая сторона несет ответственность за собственный уровень выбросов, установленный соглашением. Данный механизм реализуются только между странами Приложения I Рамочной конвенции. Их суть в том, что предприятия выполняют проект, в результате которого сокращаются выбросы парниковых газов. Эти сокращения реализуются, в том числе и иностранному покупателю, а полученные деньги направляются целевым образом на финансирование этого проекта. Данный механизм позволит более развитым странам за счет инвестиций сокращать выбросы парниковых газов в странах с более низким уровнем технологического развития. В этом случае обе стороны могут поделить между собой полученные единицы сокращения выбросов. И здесь Казахстан может найти свою нишу как инвестор, среди менее развитых соседних стран (Киргизия, Туркмения и др.).
- Второй – Emissions Trading Mechanism – механизм торговли квотами на выбросы, предусмотренный статьей 17 Киотского протокола. Данный механизм торговли квотами на выбросы представляет собой рыночный инструмент для снижения выбросов парниковых газов.
Суть его в том, что в качестве цели для каждого участника Приложения «Б» к протоколу определено конкретное количество ЕУК, или суммарный объем выбросов ПГ, которые могут быть осуществлены. Если ЕУК той или иной страны остаются неиспользованными, они могут быть предметом торговли с теми странами Приложения «Б», которые превысили выделенный для них объем. В рамках квот, определенных Киотским протоколом, правительство каждой отдельной страны может самостоятельно создать внутреннюю систему распределения и торговл и квотами. В соответствии с данным механизмом стороны могут передавать/приобретать единицы эмиссии парниковых газов.
Торговля эмиссионными квотами была предложена в 1968 году канадским экономистом Джоном Дэйлсом. Ее суть в то время заключалось в создании рынка прав за загрязнения с целью ограничения выбросов в водоемы. Новым в этой идее было то, что правительство могло установить конкретный объем суммарных загрязнений в качестве экологической цели.
Торговля квотами на международном уровне была реализована в рамках Киотского протокола. К концу марта 2009 года протокол был ратифицирован в 181 стране, чьи совокупные выбросы составляют 61 % общемировых выбросов парниковых газов.
Суть торговли заключается в том, что государство на определенных условиях переуступает часть квот иностранным покупателям. В активе продающего государства эти квоты сокращаются, в активе приобретающей страны на эту величину прибавляются. Каждая страна может с использованием внутренних инвестиций добиться сокращения выбросов парниковых газов и выставить полученные сокращения на продажу. Возможна также торговля неиспользованными квотами на выбросы. Данный механизм актуален для стран с переходной экономикой, в которых в связи с общим экономическим спадом и простоем промышленных предприятий с начала 1990-х годов наблюдается сокращение выбросов парниковых газов.
Третий – Joint Implementation Mechanism (JI) – «механизм совместного осуществления (СО)», предусмотренный статьей 6 Киотского протокола. В соответствии с этим механизмом инвестор из страны Приложения 1 может реализовывать экологические проекты на территории другой страны Приложения 1. Сокращение выбросов, достигнутое в результате реализации такого проекта, распределяется инвестору, осуществившему проект, в форме Единиц сокращения выбросов (ЕСВ – Emission Reduction Units (ERU). Получение ЕСВ, в свою очередь, должно привести к сокращению количественных обязательств страны, определенных Киотским протоколом, для которых принято наименование «Единицы установленного количества» (ЕУК – Assigned amount units (AAU). Механизм совместного осуществление позволяет реализовать
проекты, направленные на сокращения выбросов в одной из стран, и распределять между собой полученные единицы сокращения выбросов.
Четвертый – Clean Development Mechanism (CDM) – «механизм чистого развития (МЧР)», предусмотренный статьей 12 Киотского протокола. В соответствии с этим механизмом инвесторы из развитых стран, перечисленных в Приложении 1 и в Приложении «Б» к Киотскому протоколу, имеют возможность реализовывать экологические проекты на территории развивающихся стран, не вошедших в Приложение 1. Это позволит осуществлять замену устаревших технологий на более современные за счет проектов, реализуемых на их территории странами, которые вошли в указанное Приложение. Он очень похож на механизм проектов совместного осуществления. Единственное отличие заключается в том, что он реализуется в развивающихся странах, например, в странах СНГ (кроме Украины и Белоруссии), которые присоединились к Киотскому протоколу. Так называемые
«сертифицированные» единицы выбросов парниковых газов – квоты будут принадлежать только инвестору.
Сокращение выбросов, которое будет достигнуто в результате реализации такого проекта, будет считаться реализованным за счет инвестора. Инвесторам это дает возможность существенно снизить стоимость реализации экологических проектов, благодаря которым будут выполнены их обязательства по сокращению выбросов. Для развивающейся страны механизм дает возможность привлечь инвестиции в модернизацию основных средств и улучшить экологическую ситуацию. Согласно механизму чистого развития страны Приложения 1 могут осуществлять проекты, направленные на сокращения выбросов, в странах, не вошедших в Приложение 1 (т.е. в развивающихся странах) и учитывать полученные сертификационные сокращения выбросов в выполнении своих обязательств;
Первым механизмом является совместное выполнение обязательств. С нашей точки зрения, данный механизм не нуждается в подробных комментариях в силу двух причин:
- является довольно понятным сам по себе.
Его реализация предполагает довольно тесную экономическую и политическую интеграцию стран, поскольку при заключении соглашения происходит перераспределение обязательств и рисков, т.е. ряд стран берут на себя большие обязательства, нежели это предусмотрено Протоколом, чтобы другие страны могли увеличить свою квоту на выброс и не предпринимать меры по сокращению выбросов. Единственным стимулом подобной
«благотворительности» могут являться общие экономические и политические интересы и желание не ограничивать развитие этих стран дополнительными экологическими ограничениями. В настоящее время подобная общность интересов характерна только для стран Евросоюза. Европейский Союз на сегодняшний день представляет собой единый в мировом сообществе пример попытки реализации данного механизма на практике. Страны ЕС уже заключили между собой соглашение, перераспределяющее обязательства по снижению выбросов, вследствие чего обязательства ряда стран (в частности, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, а также Германии и Люксембурга) были увеличены, а некоторым странам (например, Португалии) было, наоборот, разрешено существенно увеличить эмиссии. Более подробный анализ перераспределения квот, в рамках ЕС приведен ниже.
Вторым механизмом гибкости является международная торговля квотами на выбросы парниковых газов. Отметим, что данный механизм включает в себя гораздо больше вариантов, чем может показаться на первый взгляд. Рассмотрим два из них, которые, по мнению автора, являются наиболее простыми и легко реализуемыми:
Торговля сертифицированными сокращениями выбросов. Данный вид деятельности возможен до вступления в силу обязательств стран и заключается в том, что если при осуществлении природоохранных проектов (одобренных конференцией сторон Протокола) достигается сокращение выбросов по сравнению с исходной ситуацией на определенную величину. Этот вид сокращения надлежащим образом сертифицируется, страна может
продать это сокращение другой республике, которая впоследствии может использовать приобретенное количество для исполнения принятых на себя обязательств.
Собственно торговля квотами. Страна, прогнозируя объемы выбросов, может решить, что сокращение произошло на большую величину, чем это требуется для исполнения ее обязательств. В этом случае она может продать часть своей квоты другой стране, которой требуется дополнительное количество разрешенных выбросов. При этом подобная деятельность может вестись как до окончания отчетного периода, так и постфактум, когда все показатели уже будут точно известны. Таким образом, будут действовать нормальные рыночные механизмы, формирующие цену на товар.
Также существует возможность депонирования (banking) части неиспользованных квот. Суть данного механизма сводится к следующему: в случае, если выбросы страны в течение бюджетного периода были, ниже установленной квоты и не были реализованы на рынке, неиспользованная часть квоты может быть сохранена для исполнения обязательств в следующем бюджетном периоде. За исключением определенных ограничении на квоты, относящиеся к стокам в лесном хозяйстве. Реализация данного механизма позволит достигнуть некоторой временной гибкости, что также способствует облегчению исполнения обязательств.
Третьим механизмом гибкости является механизм совместного осуществления. Сутью этого механизма гибкости является совместная реализация рядом стран проектов, нацеленных на сокращение выбросов, и распределение полученных вследствие этого сокращений выбросов в соответствии с условиями договора. Основным препятствием применения механизма совместного осуществления является требование дополнительности к базовому сценарию. Т.е., чтобы проект был признан проектом совместного осуществления, стороны должны спрогнозировать выбросы по модели «business as usual». Сравнить исходную позицию с реализацией проекта и доказать, что в отсутствие данного проекта эти сокращения не были бы достигнуты. Тем не менее, следует отметить, что эти препятствия отнюдь не самые серьезные и данной механизм вполне может быть успешно реализован, поскольку помимо экологической эффективности, он предполагает и коммерческую эффективность.
Что касается последнего из обозначенных выше механизмов, а именно механизма чистого развития, то он является одним из наиболее спорных. Этот механизм нацелен на привлечение развивающихся стран к мировому экологическому процессу. Поскольку эти cтраны опасаются, что экологические ограничения приведут к замедлению и так проблематичного экономического роста, суть механизма чистого развития заключается в том, что инвесторам разрешается осуществлять проекты, направленные на сокращение выбросов, в развивающихся странах и зачитывать себе достигнутые единицы сокращения выбросов.
Следует отметить, что реализация данного механизма сталкивается с рядом проблем.
Механизм чистого развития требует, как минимум, организации четкой и прозрачной системы мониторинга и контроля выбросов, что является довольно проблематичным в условиях отсутствия финансовых, кадровых и других ресурсов. Помимо этого, в условиях неизвестности общих выбросов по стране реализация механизма чистого развития сводится к модернизации уже имеющихся предприятий и никак не учитывает строительство новых (к чему более склонны иностранные инвесторы). Таким образом, непрозрачность экологической инфраструктуры развивающихся стран может привести к слабой привлекательности этого механизма для серьезных инвесторов, значительным возможностям манипуляции с выбросами и перевода грязных производств в развивающиеся страны, и как следствие, росту выбросов в развивающихся странах6.
Очевидно, что включение данных механизмов гибкости в текст Протокола существенно облегчает выполнение своих обязательств странам Приложения I, однако, вопрос заключается в том, способны ли эти механизмы стать определяющим стимулом и
побудить страны выполнить обязательства. Имеющийся опыт свидетельствует о том, что ответ на данный вопрос является отрицательным.
Большая часть исследований, посвященных Киотскому протоколу, его вступлению в силу и последствиям, к которым это можно привести в экологическом и экономическом плане, были осуществлены в США. Это было вызвано двумя факторами:
- наличием подготовленной научно-исследовательской базы (в США сосредоточена существенная часть исследовательских институтов),
- актуальностью проблематики, обусловленной высокими выбросами парниковых газов и существенными сокращениями в соответствии с текстом Протокола.
Несмотря на то, что США официально заявили о выходе из Протокола, и следовательно, актуальность подобных исследований для американских компаний и институтов существенно снизилась, но их результаты представляют собой существенный интерес. В частности, на примере американских исследований можно показать роль механизмов гибкости, в процессе достижения зафиксированных Протоколом обязательств.
Очевидно, что однозначного ответа на вопрос о затратах, связанных со снижением выбросов парниковых газов, не существует, поскольку для этого требуется учет тех факторов, оценить которые довольно сложно. В частности, требуется спрогнозировать:
- интенсивность и экономическую эффективность развития новых технологий;
- цены на традиционные энергоносители;
- общие тенденции развития производства;
- цены на квоты на мировом рынке и т.п.
6. В то же время, как показано ниже, принятые политические усилия и большая степень инсти- туциональной проработки, привели к тому, что механизм чистого развития в настоящее время является более привлекательным для инвесторов, нежели механизм совместного осуществления, несмотря на менее прозрачные экологические последствия.
Поэтому также не может быть однозначно оценен эффект от использования механизмов гибкости. Тем не менее, результаты большинства исследований свидетельствуют о существенном снижении издержек выполнения обязательств Киотского протокола при использовании механизмов гибкости. Так, например, роль механизмов гибкости для США чрезвычайно велика. В случае их отсутствия затраты на достижение Киотских параметров у них возрастают более чем в два раза. Собственно, при разработке Протокола именно США являлись инициаторами включения в него механизмов гибкости.
По свидетельству участников разработки текста Протокола, США выдвинули два основных условия своего участия в нем, а именно:
- страна-спонсор, осуществляющая инвестиции по сокращению эмиссий за рубежом, должна получать разрешение на собственные эмиссии;
- следует разрешить международную торговлю квотами на эмиссии.
Как видно из перечисленных выше механизмов гибкости, оба требования США нашли свое отражение в Киотском протоколе. Первое превратилось в механизм совместного осуществления, а второе так и осталось торговлей квотами.
Тем не менее, удовлетворение требований США и существенное облегчение выполнения обязательств посредством использования механизмов гибкости не удержали США от выхода из Протокола. Как следует из приведенного рисунка (Рисунок 6), выполнение обязательств по Протоколу в любом случае приводит к снижению экономической активности в США и ухудшению положения ряда компаний (прежде всего, крупных компаний, действующих в сфере энергетики и тяжелой промышленности), следовательно, некоторому снижению уровня доходов и уровня жизни американцев.
Вследствие действия данных факторов, ратификация Протокола и выполнение его положений на практике могли существенно подорвать позиции руководства США среди поддерживающих их компаний и простых налогоплательщиков. На другой чаше весов находился международный престиж страны как борца за экологию и сохранение планеты в
качестве места, пригодного для жизни следующих поколений. Очевидно, что итоговое решение относительно участия США в Протоколе зависело от приоритетов, придаваемых внешним и внутренним интересам.
Пока президентом США оставался Билл Клинтон, во многом ориентированный на сотрудничество с другими странами мирового сообщества и проведение более открытой политики, Америка не отказывалась от участия в Протоколе, и предпринимались попытки нахождения компромисса между внешними и внутренними интересами. Как только правящая верхушка сменилась, и президентом стал Джордж Буш младший, стремящийся сохранить поддержку со стороны крупнейших американских компаний и существенно снизивший внешнюю открытость страны, Америка заявила о выходе из Протокола, поставив текущие внутренние интересы выше достаточно смутных экологических перспектив.
Таким образом, очевидно, что интенсивность участия стран в процессе решения экологических проблем по-прежнему зависит от их внутренних интересов. Стимулирующие факторы, предусматриваемые в текстах соглашений, пока не могут играть решающей роли и являются только дополнительным плюсом для тех, кто в силу каких-либо других обстоятельств имеет желание и возможности участвовать в данном процессе. То есть необходимым условием повышения эффективности решения экологических проблем является обязательность исполнения решений, принимаемых на международном уровне, и использование механизма принуждения, аналогичного на национальном уровне. В условиях отсутствия данных механизмов экологическая активность будет подвержена влиянию национальных экономических и политических интересов.
В результате анализа материалов данной главы, мы пришли к следующим выводам:
1. Одной из важнейших задач, стоящих перед мировым сообществом, является необходимость предотвращения загрязнения окружающей среды. Экологическая проблема в силу присущих ей характеристик (это невозможность соблюдения административно- территориальных границ и высокий уровень неопределенности относительно причин и возможных способов решения) может быть эффективно решена только посредством коллективных и скоординированных действий всех членов мирового сообщества.
2. Оценка эффективности имеющегося опыта международного регулирования в сфере экологии приводит к выводу о том, что существенный прогресс, может быть, достигнут в отношении тех вопросов, которые являются достаточно узкими, хорошо проработанными и не противоречат основным экономическим интересам стран-участниц. Несоблюдение данных условий и отсутствие внешних механизмов мотивации (поощряющих соблюдение принятых обязательств и штрафы за их несоблюдение) ставит прогресс в сфере экологии, в зависимость от внутренних интересов стран-участниц Протокола.
3. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата был призван учесть выявленные недостатки: в него были включены так называемые «механизмы гибкости», поощряющие выполнение обязательств, а также были разработаны и утверждены определенные штрафные санкции за несоблюдение обязательств. В то же время анализ распределения количественных обязательств, выявивший отсутствие методологической (как экономической, так и экологической) основы распределения квот, анализ штрафных санкций и отказ ряда стран (в первую очередь, США) от участия в Протоколе позволяют сделать вывод, что причины неэффективности ранее существовавших экологических соглашений в значительной степени не были устранены. Фундаментальной причиной этого явления следует считать недостаточно высокую степень глобализации мирового сообщества и мирового хозяйства.
ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМОВ КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА В