Таблица 8. Корреляция фактического распределения обязательств в рамках ЕС с гипотезами экстраполяции
4.3. Организация торговли квотами в ЕС
контрагентов из различных стран. Как видно из приведенного анализа, первая из предложенных схем в большей степени соответствует «национальному» подходу - т.е.
схеме, когда центральная власть определяет основные принципы и условия, а нижние уровни власти подстраиваются под них. В качестве аналогии можно привести пример с законом и подзаконными актами, детализирующими и конкретизирующими положения зако- на, при этом в случае возникновения противоречия приоритет отдается закону.
Вторая возможная схема в большей степени соответствует «международному» подходу - т.е. схеме, когда национальные власти определяют собственные принципы и конкретную реализацию и существует международный орган, который формирует «надстройку», связывающую независимые и разрозненные национальные системы. Очевидно, что в данном случае при формировании «надстройки» изменения индивидуальных систем будут стремиться к минимальным, равно как и роль и работоспособность метасистемы в целом.
Принимая во внимание стратегические цели ЕС, а также проанализированные достоинства и недостатки каждой из схем, более перспективным представляется первый вариант и именно он реализуется в ЕС в настоящее время. При этом существовал период времени, когда фактически параллельно реализовывались обе схемы:
- с одной стороны, была принята Директива Европейского Парламента и Совета Европы, устанавливающая схему торговли разрешениями на выбросы парниковых газов;
- с другой стороны, ряд стран ЕС приняли меры в отношении разработ ки и внедрения собственных схем торговли разрешениями на выбросы парниковых газов. В частности, в апреле 2002 г. в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии была официально введена в действие общенациональная схема по торговле разрешениями, а системы торговли разрешениями в Дании и Нидерландах прошли стадию пилотной отработки12.
Понятно, что обе схемы не могут быть одновременно полноценно реализованы, поскольку каждая из них характеризуется особенностями, не совместимыми с Другой схемой. Наиболее очевидной проблемой являлось требование Директивы Европейского Парламента и Совета Европы предоставить на рассмотрение Комиссии европейских сообществ до 31 марта 2004 г. разработанные странами-членами планы распределения разрешений и возможность неодобрения Комиссией предоставленных планов. В то же время, например, в Соединенном Королевстве аналогичный план к этому моменту был не только разработан, но и внедрен в действие, и неодобрение способа распределения Комиссией Европейских Сообществ могло привести к необходимости внесения изменений в действующую схему, и следовательно, значительным затратам и фактически параллельному функционированию двух схем.
Проведенный нами анализ существенных положений схем торговли разрешениями на выбросы парниковых газов ЕС и Соединенного Королевства, способных превратиться в
«узкие» места при их соединении, приведен ниже (таблица 10).
12. На аукционе «поощрительных платежей», проведенном в марте 2002 г., было распределено 215 млн.
фунтов стерлингов. Цена за тонну углерода варьировалась от 12 фунтов стерлингов до 17 фунтов стерлингов (отметим, что эта цена существенно выше той цены, по которой разрешения покупаются в рамках общеевропейской).
Таким образом, как следует из приведенного анализа, в реализуемых схемах присутствует достаточное количество несоответствий, которые не позволяют им существовать одновременно и параллельно. К числу наиболее значительных расхождений следует отнести:
1. характер участия в схеме хозяйствующих субъектов (добровольный/обязательный);
2. способ распределения разрешений;
3. плата за разрешения.
Таблица 10. Сопоставление Директивы Европейского Парламента и Совета Европы, устанавливающей схему торговли разрешениями на выбросы парниковых газов, и Рамочной схемы
торговли разрешениями в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии
№ Положение Директива Европейского Парламента и Совета
Европы
Рамочная схема торговли разрешениями в Соединенном Королевстве
1. Срок
действия схемы
С 2005 г. и далее 2002 - 2006 гг.
2. Обязательн
ость
участия в схеме для хозяйст- вующих субъектов
Участие в устанавливаемой схеме является обязательным для хозяйствующих субъектов, отвечающих перечисленным условиям (принадлежность к одному из выделенных секторов экономики и масштаб деятельности). В соответствии со ст.4 страны-члены ЕС должны обеспечить, чтобы с 1 января 2005 г. деятельность,
подпадающая под
перечисленные критерии и приводящая к возникновению эмиссий парниковых газов не осуществлялась в случае отсутствия разрешения на выбросы парниковых газов (данное требование не распространяется на деятельность хозяйст-вующих субъектов.
Участие в схеме торговли разрешениями и в принятии на себя обязательств по сокращению выбросов является для хозяйствующих субъектов добровольным, при этом хозяй- ствующие субъекты могут принимать участие в схеме торговли разрешениями, но не брать на себя обязательства по сокращению выбросов.
Объединенное Королевство выделило 215 млн фунтов стерлингов на пятилетний период, начиная с 2003 г., т.е. около 30 млн фунтов стерлингов в год после уплаты корпоративного налога. Максимум средств, на которые может претендовать прямой участник, составляет 10%
от распределяемой суммы.
Способ распре- деления обяза- тельств между хозяйствую щими субъектами и периоды действия обязательств
При распределении
обязательств страны-члены должны принимать во внимание следующие факторы:
доля распределяемых разрешений в общем объеме эмиссий;
национальная энергетическая политика и национальная программа по изменению климата.
До 2008г. распределение обязательств странами-членами должно быть направлено на со- кращение выбросов в соответствии с Директивой 2002/3 5 8/ЕС о ратификации Киотского протокола.
Распределение разрешений между прямыми участниками осуществляется посредством аукциона, организованного по принципу
«убывающих часов». Данный принцип организации заключается в следующем: ведущий объявляет цену за тонну С02 эквивалента, при этом цена не может превышать 100 фунтов стерлингов за тонну. Участники аукциона называют величины сокращений выбросов (в тоннах С02 эквивалента), которых они готовы достигнуть за предлагаемую цену к концу 2006 г.
по сравнению с базовым сценарием, основанным на модели. Предложения участников по сокращению выбросов суммируются, если величина полученной хозяйствующим субъектом, принявшим на себя обязательства в абсолютном выражении. На перенос других разрешений могут быть наложены ограничения (фактическая величина ограничений будет объявлена Правительством не позже чем за два года до начала первого бюджетного периода).
Из таблицы 10 видно, что схема, устанавливаемая Директивой Европейского Парламента и Совета Европы, является значительно более жесткой и в основных аспектах повторяет программу «Кислотные дожди», реализованную в США, что позволяет прогнозировать достаточно высокую эффективность схемы в случае качественной и детальной ее проработки и реализации на уровне стран - членов ЕС.
Принимая во внимание сказанное, следует сделать вывод, что одна из реализуемых в ЕС схем должна была быть неизбежно изменена для приведения в соответствие со второй.
Наблюдаемые на сегодняшний день тенденции свидетельствуют о том, что национальные схемы будут подвергаться корректировке, либо отмене для приведения их в соответствие с общеевропейской. К числу проявлений «примата» европейского подхода следует отнести, во первых, тот факт, что правительство Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии отложило разработку и внедрение схемы включения проектных механизмов (к числу которых относятся механизм совместного осуществления и механизм чистого развития) в систему торговли разрешениями до момента принятия общеевропейской директивы по данному аспекту, а во-вторых, тот факт, что, по состоянию на середину января 2005 г., когда общеевропейская схема торговли разрешениями уже вступила в действие во многих странах, план распределения разрешений, представленный Великобританией, одобрен не был. Вероятнее всего, до конца 2006 г., когда закончились действия Рамочной схемы торговли разрешениями на выбросы парниковых газов, Великобритании пришлось поддерживать две параллельные системы, что привело к дополнительным административным и институциональным издержкам.
В то же время, «опережающая» организация схемы торговли квотами в Соединенном Королевстве, даже при наличии дополнительных затрат, имеет ряд преимуществ:
1. Компании, участвующие в схеме, получают опыт поведения на рынке разрешений на выбросы, что позволит им занять лидирующие позиции на общеевропейском и международном рынке квот. Данный фактор относится как компаниям, чья деятельность приводит к эмиссии парниковых газов, так и к компаниям-посредникам.
Активность участников в рамках национальной системы торговли выбросами свидетельствует о том, что накопление опыта происходит достаточно активно: За два года работы схемы на национальный рынок поставлено около 13,5 млн т СО2, что в 3 раза превысило уровень, определявший первоначальные цели.
2. Создается и отрабатывается необходимая инфраструктура, позволяющая Лондону претендовать на роль центра торговли разрешениями на выбросы.
Таким образом, следует сделать вывод, что затраты на опережающую разработку и внедрение схемы торговли разрешениями не являются бессмысленными и безвозвратными.
Проанализировав действия Европейского Союза по организации торговли квотами, следует сказать несколько слов о позиции ЕС в отношении других механизмов гибкости Киотского протокола - механизма совместного осуществления и механизма чистого развития. Следует отметить, что отношение Евросоюза к указанным механизмам является достаточно сдержанным. Согласно подходу ЕС, выполнение обязательств посредством использования данных механизмов может носить только «дополнительный» характер, т.е.
они могут использоваться только при условии сокращения выбросов внутри страны в качестве дополнительных мероприятий13.
13 Следует отметить, что подобный подход ЕС нашел свое отражение и в официальных решениях, принятых на уровне ООН. Согласно Киотскому протоколу, «приобретение единиц сокращения выбросов дополняет внутренние действия для целей выполнения обязательств (ст. 6(1)(с1),
«стороны ... могут использовать сертифицированные сокращения выбросов в результате такой деятельности по проектам с целью содействия соблюдению части их определенных количественных обязательств по сокращению и ограничению выбросов» (ст. 12 (3). Марракешские соглашения подтверждают подобный «дополнительный» подход (Решение 15/СР.7 «Принципы, сущность и масштабы механизмов в соответствии со статьями 6, 12 и 17 Киотского протокола»).
Недоверие ЕС к данным механизмам выразилось в том, что принятая Директива ЕС, регламентирующая организацию торговли разрешениями на выбросы парниковых газов с 1 января 2005 г., не предусматривает включения в схему торговли единиц сокращения выбросов, полученных вследствие реализации механизма совместного осуществления, и сертифицированных единиц сокращения выбросов, полученных вследствие использования
механизма чистого развития. По мнению автора, основными причинами подобного недоверия являются следующие факторы:
- приведенные механизмы гибкости не могут быть полностью «локализованы»14 в рамках ЕС15. Невозможность локализации приводит к следующим последствиям:
- фактические сокращения выбросов будут достигнуты в других странах, за пределами ЕС;
- зависимость от качества систем мониторинга и верификации сокращения выбросов в странах-партнерах16.
Таким образом, будет сформирована зависимость выполнения обязательств странами ЕС от других участников, в то время как никаких изменений с точки зрения использования более перспективных в средне- и долгосрочном плане технологий в самом Евросоюзе не будет.
14. Теоретически механизм совместного осуществления может быть реализован и в рамках ЕС.
Однако, данные проекты будут заведомо менее эффективными, нежели проекты в странах с переходной экономикой, где в сфере энергетики имеется существенный потенциал по сокращению выбросов в комплексе с повышением экономической эффективности.
15. В данном случае имеется в виду состав ЕС, где действует механизм совместного выполнения обязательств (т.е. без новых членов ЕС).
16. Следует отметить, что ст. 25 Директивы Европейского Парламента и Совета Европы, устанавливающей систему торговли разрешениями, содержит требование заключения с другими странами, ратифицировавшими Киотский протокол, соглашений о взаимном признании разрешений на выбросы.
Партнерами стран ЕС в рамках реализации данных механизмов неизбежно будут страны, традиционно уделяющие меньшее внимание экологическим проблемам и более ограниченные в финансовых ресурсах (страны с переходной экономикой, развивающиеся страны). Вследствие этого вероятность соответствия систем мониторинга и верификации сокращения выбросов в этих странах требованиям, предъявляемым ЕС, а следовательно и достоверность полученных сокращений, является достаточно низкой. Таким образом, риск невыполнения обязательств странами ЕС при использовании этих механизмов гибкости увеличивается, о невозможность разделить сокращения выбросов, полученные в рамках ЕС, и сокращения выбросов, полученные за пределами ЕС. Если одна из стран-участниц ЕС сочтет условия, предоставляемые потенциальными партнерами, приемлемыми с точки зрения качества систем мониторинга и верификации сокращений выбросов, квоты, полученные хозяйствующими субъектами данной страны, будут иметь беспрепятственное хождение в рамках ЕС. Другие страны – участницы не смогут ограничить их хождение, даже если, по их мнению, системы мониторинга и верификации не соответствуют необходимым требованиям. Т.е. последствия решения, принятого одной из стран, будут распространяться на Евросоюз в целом. Для избежания данной проблемы потенциальные партнеры ЕС по реализации данных механизмов должны проходить некоторую процедуру «сертификации» в ЕС, что является существенным препятствием для распространения и активного использования данной схемы, по меньшей мере, до начала первого бюджетного периода, сложность увязки торговли квотами и механизмов совместного осуществления и чистого развития, обусловленная различными схемами реализации данных механизмов.
Механизм совместного осуществления и механизм чистого развития основаны на проектном подходе, при котором квоты возникают после того, как достигнуты сокращения выбросов. В то же время схема торговли разрешениями основана на предварительном распределении разрешений на выбросы. Вследствие данных принципиальных различий, различной должна быть и реализация данных механизмов на практике (различные институты-участники, различные временные параметры, различные учетные единицы и пр.)
При этом очевидно, что данный фактор носит исключительно технический характер, поэтому, скорее всего, не является решающим в «затяги вании» ЕС применения механизма совместного осуществления и механизма чистого развития. «Негативное» отношение стран ЕС к механизмам чистого развития и совместного осуществления отражается и на уровне
цен на квоты. Если средняя цена сокращения выбросов в рамках голландской программы ЕURТ (по результатам тендеров, проведенных в 2001-2003 гг.) составляет 4,5 евро за тонну СО2, то в начале 2004 г. цена форвардного контракта внутри европейской системы торговли квотами с поставкой в 2007 г. составляла 14 евро за тонну СО2[67].
В то же время следует отметить, что в течение 2004 г. наблюдалось некоторое снижение цен на разрешения в рамках европейской системы торговли квотами - в декабре 2004г. средняя цена за тонну разрешений составляла 8,5 евро [68].
В то же время использование дополнительных механизмов гибкости, с точки зрения стран ЕС и их хозяйствующих субъектов, имеет определенные достоинства, в числе которых следует выделить:
- увеличение числа альтернативных вариантов выполнения обязательств, что позволяет:
- повысить вероятность выполнения обязательств;
- снизить затраты на выполнение обязательств (по имеющимся оценкам, использование механизмов совместного осуществления и чистого развития позволит ЕС снизить затрат на выполнение обязательств более чем на 20%);
- повышение ликвидности европейского рынка разрешений на выбросы и снижение цены на разрешения (по имеющимся оценкам, использование механизмов совместного осуществления и чистого развития приведет к снижению цены на разрешения примерно на 50%).
Европейские компании с первых дней ратификации Киотского протокола активно стали торговать квотами, получив только за первые два года около 4 млрд. евро, официальных разрешений на выбросы от своих правительств. В первый год подобной практики в ЕС было продано квот на 362 млн. метрических тонн углекислого газа общей стоимостью около 7,2 млрд. евро. Во второй год торговой практики было продано квот на выбросы СО2 уже на 1 млрд. т, что сравнимо с годовым объемом выбросов парниковых газов Германии. Европейские компании только в 2005 году торговли квотами на выбросы углекислого газа выручили свыше 7 млрд. евро.
Принимая во внимание преимущества, предоставляемые дополнительными механизмами гибкости, и их значительность, Комиссией европейских сообществ была разработана и принята Директива, устанавливающая механизмы совмещения схемы торговли разрешениями на выбросы с механизмом совместного осуществления и меанизмом чистого развития. Основная идея разработанных предложений сводится к конвертации сокращений выбросов, полученных в рамках проектов совместного осу- ществления или механизма чистого развития, в разрешения, торгуемые в рамках ЕС. При этом сокращения выбросов могут конвертироваться только с учетом следующих условий:
- количественные ограничения.
Для выполнения требования о дополнительности механизмов совместного осуществления и чистого развития к внутренним действиям по сокращению выбросов, странами-членами ЕС при распределении разрешений на выбросы должны быть установлены пределы использования единиц сокращения выбросов и сертифицированных единиц сокращений выбросов17 для участия в общеевропейской схеме18.
- качественные ограничения.
Недопущение двойного счета эмиссий в рамках системы торговли разрешениями и использования механизмов совместного осуществления19.
17. СЕК - сертифицированные единицы сокращения выбросов, получаемые в результате реализации проектов механизма чистого развитии
18. Необходимо отметить, что данное положение является существенно более мягким по сравнению с тем, которое предлагалось в процессе разработки Директивы. В содержании положение об установлении порога конвертации сокращений в 6% от количества разрешений, выпущенных в рамках европейской системы торговли (около 2% от уровня эмиссии парниковых газов ЕС в базовом году). При достижении данного порога Комиссией европейских сообществ должен быть рассмотрен вопрос об установлении максимального предела конвертации в 8% (около 2,7% от уровня эмиссии парниковых газов ЕС в базовом году).
19. Поскольку проблема двойного счета возникает только в случае реализации проектов в рамках ЕС, о механизме чистого развития в данном случае речь идти не может.
Суть данного условия заключается в том, что одна тонна эмиссий может учитываться только один раз и вознаграждение ее сокращения также должно осуществляться только один раз. Вследствие данного условия то оборудование, которое подпадает под схему торговли разрешениями в ЕС, может участвовать в проектах совместного осуществления для целей конвертации достигнутых сокращений в торгуемые разрешения только в случае, если соответствующее количество разрешений будет вычтено как из объема разрешений, выданного оператору данного оборудования, так и стране, в которой это оборудование (оператор) находятся. С другой стороны, учитывая тот факт, что энергетические установки, не приводящие к эмиссиям парниковых газов, не будут получать разрешения на выбросы при их первоначальном распределении, инвестиции в такие проекты также не должны приводить к появлению единиц сокращения выбросов, конвертируемых в торгуемые разрешения. Следует отметить, что подобная мера приводит к фактическому
«дестимулированию» инвестиций в возобновляемые источники энергии.20
В частности, в торгуемые разрешения не могут быть конвертированы сокращения выбросов, полученные за счет:
- использования атомной энергетики (вследствие существенного негативного воздействия на биоразнообразие в случае возникновения внештатных ситуаций и вследствие утилизации отработанного топлива);
- изменения в землепользовании и лесном хозяйстве, вследствие неопределенностей в оценке воздействия данных мер на эмиссию парниковых газов в средне- и долгосрочном периоде и негативного воздействия на привлекательность проектов, связанных с передачей технологий (по причине низкой стоимости проектов в сфере землепользования и лесного хозяйства)21.
Сокращения выбросов, полученные посредством использования механизма совместного осуществления, могут быть конвертированы в торгуемые разрешения не ранее начала первого бюджетного периода. Т.е. на первом этапе торговли разрешениями в ЕС (2005-2007 гг.) данный механизм исключаются из общеевропейской схемы22.
20. Стимулирование развития возобновляемых источников энергии предполагается посредством отсутствия необходимости получения разрешений на выбросы, в отличие от других источников энергии, для которых стоимость разрешений на выбросы будет приводить к повышению себестоимости продукции. Таким образом, энергия, полученная с возобновляемых источников, будет более конкурентоспособной. В то же время , учитывая тот факт, что в первый период действия схемы разрешения на выбросы будут предоставляться бесплатно, подобное стимулирование следует считать малоэффективным. При этом следует отметить, что в ЕС реализуется ряд программ, не связанных с механизмами гибкости Киотского протокола, стимулирующих использование возобновляемой энергии.
21. Приведенные ограничения на реализуемые проекты позволяют сделать вывод о диаметральной противоположности подходов ЕС позиции Соединенных Штатов. Правда, следует отметить, что в Директиве установлена возможность пересмотра данного ограничения и установления возможности реализации проектов совместного осуществления и механизма чистого развития с 2008 г. Подобный пересмотр может произойти в 2006 г. в рамках запланированного пересмотра Директивы 2003/87/ЕС.
22. Следует отметить, что в процессе разработки Директивы данное ограничение касалось и механизма чистого развития, однако, в окончательном тексте Директивы возможность использования сертифицированных сокращений выбросов для целей торговли разрешениями внутри ЕС была предоставлена уже с 2005 г.
Очевидно, что принятая схема торговли и приведенные ограничения использования механизма совместного осуществления существенно сужают перспективы российско- европейского взаимодействия в рамках Киотских механизмов гибкости. Данному выводу и факторам, приведшим к его формированию, должен быть уделено первоочередное внимание при разработке стратегии РК в сфере экологии в целом и при решении вопроса о ратификации Киотского протокола в частности.
Большие экономические и экологические выгоды извлекли страны Восточной Европы.
Так, на конец, 2011 года в рамках Схемы зеленых инвестиций Чехии удалось найти
финансирование более чем для 50 тысяч проектов на сумму 424 миллионов Евро. То есть небольшая европейская страна более чем на 80% выполнила свой план по привлечению экологических инвестиций и уже направила на финансирование экологических проектов более половины привлеченных средств. Тем временем, такие страны как Россия продолжает терять возможности для инвестирования в большие климатические проекты [69].
Схема целевых экологических инвестиций (ЦЭИ, Green Investment Scheme, GIS, схема зеленых инвестиций) является одной из дополнительных возможностей привлечения инвестиций для реализации климатических проектов. Схема ЦЭИ представляет собой инновационный финансовый механизм, основанный на добровольном обязательстве реинвестировать доходы, полученные от продажи излишков национальной квоты, в проекты по повышению энергоэффективности производства и потребления энергии, развитию возобновляемых источников энергии. В основе ЦЭИ лежит «гибрид» между проектами совместного осуществления (ПСО) и торговлей квотами. Схема позволяет свести к минимуму бюрократические формальности, характерные для ПСО, самим странам на двусторонней основе заключать сделки и определять, что должно входить в проектное и программное наполнение сделки в стране-продавце. К примеру, Польша заключила проекты по подобной схеме с Ирландией, Чехия – с Мировым банком.
Механизм ЦЭИ позволяет проекту иметь статус проекта Киотского протокола, что значительно снижает инвестиционный риск и дает возможность гораздо легче изыскать источник финансирования, при этом процедура гораздо свободнее, чем в рамках ПСО. Кроме того, эта схема позволяет направить часть средств на социальные и образовательные цели, здоровье населения и охрану природы.
«Ценным преимуществом «зеленой схемы» является то, что для ее внедрения не требуется специального законодательства. В самом деле, квоту на выбросы Россия приобретает на основании вступившего в силу Киотского протокола и на основании того же документа имеет право единицы этой квоты продавать. Средства от продажи квот поступают в российский бюджет и на основании российского законодательства могут быть переданы российским предприятиям как целевое финансирование или как целевые инвестиции».
Лидер использования ЦЭИ, Чехия, финансирует подобным образом проекты по использованию возобновляемых источников энергии для производства тепловой энергии, проекты по энергосбережению в зданиях (частичная или полная теплоизоляция) и проекты строительства пассивных домов. Финансирование в рамках схемы зеленых инвестиций могут получать отдельные граждане, совладельцы многоквартирных домов, жилищные кооперативы, города и муниципалитеты, а также частные компании.
Администратором программы финансирования является Государственный экологический фонд Чехии в сотрудничестве с пятью банками, выбранными в результате тендера. До настоящего времени Россия с ее огромным количеством свободных квот запечатлелась на «киотском» рынке крайне невыразительно. В списке лидеров этого процесса сейчас – Чехия, Эстония и Украина. Оборот на мировом углеродном рынке уже превышает 150 млрд. долларов США в год (без учета смежных рынков технологий, услуг и т.п.), а доля таких стран как Россия - менее 0,1%.
4.4. Мотивация Европейского союза по выполнению