第四章 中國大陸政府採購市場 與加入 GPA 談判之分析
第二節 中國大陸現行政府採購制度之探討
第二節 中國大陸現行政府採購制度之探討
物、服務與工程。最後，該法第 4 條規定，凡政府採購工程進行招標投標者，
皆必須適用招標投標法之規定。
（二）政府採購法實施條例
由於「政府採購法」於公布之初較為倉促，內容上仍有需加強完善之空 間，再加上「政府採購法」與「招標投標法」之間亦存在重疊交錯與不明確 之處，因此，於實際運作時，可能造成監管不明，甚至各方均傾向選擇適用 對自己有利的法律規定進而規避其他法律等問題。於此情形下，近年來，中 國大陸便開始著手計劃擬訂「政府採購法實施條例」，以期順利解決目前政 府採購領域中之多處問題。至 2010 年年初，中國大陸財政部發布的 2010 年 工作要點明確提出，將推動公布「政府採購法實施條例」，並於同年 1 月 11日就「政府採購法實施條例」草案公開徵求意見60。整部「政府採購法實 施條例」草案共有 8章，全文共計 116條條文。
為確切規範政府採購行為，完善政府採購制度，中國大陸財政部就其「 政 府 採 購 法 」 實施經驗之基礎上，同時徵求有關部門、集中採購機構和地方 有關政府採購管理部門之意見，於多 次研究修改後，正式形成了對「 政 府 採 購 法 實 施 條 例 」草 案 之 徵求意見稿61。此徵求意見稿主要針 對 政 府 採 購 的 範 圍 、 當 事 人 、 採 購 方 式 、 採 購 程 式 、 採 購 契 約 等 幾 點 進 一 步 規 定 清 楚 之 內 容 ， 同 時 就 此 徵 求 各 方 之 意 見 。
然 而 ， 時 至 今 日 ， 中 國 大 陸 目 前 仍 未 確 切 正 式 公 布「 政 府 採 購 法 實 施 條 例 」 ， 其 中 ， 最 主 要 的 問 題 在 於 「 政 府 採 購 法 」 與「 招標投標 法」兩法衝突問題的難以解決為主要之原因。如以工程領域採購為例，多數 意見建議將爭論最多的工程領域排除在外，但工程領域卻也是「 政 府 採 購
60 中國大陸 網 ，「政府 採 購實施條 例 」(徵求意見 稿)全文，網 址：
http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-01/11/content_19215879.htm(最後 流覽日：100 年 1月 31日)
61 同上。
法 」與「 招標投標法」之衝突中相當重要的問題之一，如將工程領域排除，
那麼「 政 府 採 購 法 實 施 條 例 」 制 訂 之 意 義 將 大 幅 減 低 。
另一問題則為關於本國貨物之定義。在 2010 年「政府採購法實施條例
（徵求意見稿）」中，所謂本國貨物是指在中國境內生產，且國內生產成本 超過一定比例的最終產品。又國內生產成本比例=(產品出廠價格-進口價格)/
產品出廠價格，但關於國貨以及一定比例究應如何定義，目前並沒有明確的 標準，意見亦相當分歧。於實際上，中國賦予採購主體和行政主體相當高的 自由裁量空間，因此也造成各地政府在採購中對國貨的界定標準各不相同之 問題。
雖 然 目 前 關 於 國 貨 以 及 一 定 比 例 應 如 何 定 義 仍 有 爭 議 ， 不 過 ， 在 中 國 2010 年「政府採購本國產品管理辦法（徵求意見稿）」中，提出進一步之 定義。按照該辦法，所謂本國產品是指在中國關境內生產，且國內生產成本
比例超過 50%的最終產品。又國內生產成本比例=（最終產品生產成本-非中
國原產材料價值）/最終產品生產成本×100% 。
（三）招標投標法
中國大陸的「招標投標法」為中國大陸另一部與政府採購有關之重要法 律。此法共有 6 章，全文共計 68 條條文，其分別針對招標、投標、開標、
評選等程序、法律責任等加以規定。簡言之，此法主要針對中國大陸境內從 事招標投標行為之情形加以規範，其適用範圍較為廣泛，除了政府之外，其 亦將私人進行招標投標方式之採購納入規範。在中國大陸「政府採購法」尚 未制定且施行前，「招標投標法」即已於 1999 年先行制定，並於 2000年開 始施行。當時，對中國大陸而言，「招標投標法」即已有部分政府採購法之 概念，其主要著重於工程建設項目之採購。該法第 2條規定：「在中華人民 共和國境內進行招標投標之活動，適用本法」；同時，第 3 條又規定工程項 目之採購必須強制進行招標。
適用此法之採購主體規定於本法第 8 條之中，凡提出招標項目、進行招 標之法人、或其他組織即為適用本法之採購主體；同時，此法排除了自然人 的適用。採購客體方面，此法規定於第 3條第 1 款，其規定：「在中華人民 共和國進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工 程設有關的重要設備、材料等的採購，必須進行招標」。簡言之，此法的客 體主要是著重於工程建設之項目。然而，在此需進一步說明者，中國大陸「政 府採購法」與「招標投標法」對於工程範圍之界定是不同的。「政府採購法」
對工程之定義僅包含建築物與構築物，且更限於施工、且必須是於集中採購 目錄以內以及採購限額標準以上者。換言之，「招標投標法」對工程之定義 是較為廣泛的，其廣指各類土木工程之建設項目。
二、國家自主創新產品目錄之發展及停止執行
自 2006 年起，依據「國家自主創新產品認定管理辦法（試行）」，中 國大陸推動國家自主創新產品認定制度，並納入政府採購優先購買對象後，
引發許多爭議，爾後，該制度於 2010 年修正，並於 2011 年 7 月全面停止執 行，以下將進一步分析說明。
（一）國家自主創新產品目錄發展之第一階段
為透過政府採購等方式，扶植國內產業自主創新並掌握關鍵智財權，自 2006 年起中國大陸開始以「中華人民共和國科學技術進步法」為基礎，推 行「國家自主創新產品目錄」之認證政策。並於 2007 年開始對自主創新產 品進行認證，並編制完成「國家自主創新產品目錄」以供各級政府在採購時 可參考選擇。
根據 2006 年頒佈之「國家自主創新產品認定管理辦法（試行）」規定，
凡是被編入於目錄中的產品，在政府採購、國家重大工程採購等財政性資金 採購中，都將獲得推薦。例如：在預算中，優先購買被列入自主創新產品目 錄之產品，或者在政府採購招、投標評審中給予適當加分等。換言之，凡是
被列入於目錄中的產品，都可享受到相關的優惠政策。除此之外，在高新技 術企業認定、促進科技成果轉化和相關產業化政策中，中國大陸方面都將會 給予重點之支持。
自主創新產品認定工作是遵循自願申請之原則，凡是在中國大陸境內具 有中國大陸法人資格的企業、事業單位均可申請認定。欲申請認證成為國家 自主創新產品者，依據「國家自主創新產品認定管理辦法」第四條，必須符 合以下七個條件：
1. 產品符合國家法律法規，符合國家產業技術政策和其他相關產業政 策；
2. 產品具有自主知識產權（智財權），且權益狀況明確。產品具有自 主知識產權（智財權）是指，申請單位經過其主導的技術創新活動，
在中國大陸依法擁有知識產權（智財權）的所有權，或依法通過受 讓取得的中國大陸企業、事業單位或公民在中國大陸依法擁有知識 產權（智財權）的所有權或使用權；
3. 產品具有自主品牌，即申請單位擁有該產品註冊商標的所有權；
4. 產品創新程度高。掌握產品生產的核心技術和關鍵工藝；或應用新 技術原理、新設計構思，在結構、材質、工藝等方面對原有產品有 根本性改進，顯著提高了產品性能；或在國內外率先提出技術標準；
5. 產品技術先進，在同類產品中處於國際領先水準；
6. 產 品 品 質 可 靠 ， 通 過 國 家 認 證 認 可 監 督 管 理 委 員 會 或 各 省 、 自 治 區 、 直 轄 市 品 質 技 術 監 督 部 門 資 質 認 定 的 實 驗 室 和 檢 查 機 構 的 檢 測。屬於國家有特殊行業管理要求的產品（如：醫藥、醫療器械、
農藥、計量器具、壓力容器、郵電通信等產品），必須具有國務院 相關行業主管部門批准頒發的產品生產許可；屬於國家實施強制性 產品認證的產品，必須通過強制性產品認證；
7. 產品具有潛在的經濟效益和較大的市場前景或能替代進口。
（二）爭議分析
國家自主創新產品制度推出後，引起美歐等國高度關注，並成為雙邊諮 商之主要經貿議題之一。例如於 2010 年 11 月美國國際貿易委員會（USITC）
向美國參議院提交之「中國的智慧財產權侵權及自主創新政策對美國經濟影 響」報告中62，便指出中國利用國家自主創新產品制度，意圖構建一個由政 府採購、智慧財產權、技術標準等政策組成的自主創新政策網路，試圖將少 數國有企業打造成擁有大量先進技術、足以與跨國公司展開競爭的市場領導 者。該報告並指出，此一政策歧視國外競爭對手，對外人直接投資（FDI）
及出口形成障礙。
該 報 告 並 明 確 的 指 出 中 國 政 府 有 意 扶 植 少 數 本 國 企 業 在 高 技 術 領 域 獲 取獨占地位的政策路徑：選擇有潛力的高技術企業（通常是國有企業）Æ由 政府出面從國外引進技術專家（通常是美籍華人或海外工作的中國人）Æ通 過政府採購制度，協助相關企業新產品建立市場佔有率及品牌Æ制定有利於 該 新 產 品 的 國 內 標 準 ， 給 外 國 競 爭 者 製 造 障 礙Æ新 產 品 在 國 內 市 場 被 接 受 後，通過申請國際標準增加其出口潛力Æ通過低息或無成本的政府資助促進 企 業 進 一 步 發 展Æ利 用 反 壟 斷 法 中 的 濫 用 市 場 支 配 地 位 和 專 利 法 中 的 強 制 授權制度，迫使外企對其進行技術轉移。
該報告以「關於開展 2009 年國家自主創新產品認定工作的通知」為例，
其 規 定 國 家 自 主 創 新 產 品 認 定 條 件 中 ， 要 求 自 主 創 新 產 品 需 具 有 自 主 智 財 權。其中，要求申報單位對知識產權（智財權）使用、處置、二次開發必須 不受境外他人的限制，對於產品銷售使用的商標初始註冊地應為中國境內，
且不受境外相關產品品牌的制約，而產品已經進入市場銷售環節者，則需具
62 U.S. International Trade Commission, China: Intellectual Property Infringement, Indigenous Innovation Policies, and Frameworks for Measuring the Effects on the U.S.
Economy, Investigation No. 332-514, November 2010.