第三章 歐盟 GPA 談判之立場、承諾與立場分析
第一節 歐盟政府採購架構與市場之概況
歐盟政府採購是指歐盟及其成員國之政府機關採購商品、服務或簽訂公 共工程契約之行為。早在 1970 年時，歐洲單一市場(European Single Market) 有鑑於政府採購之重要性，便開始制定相關法規加以對之規範。歐盟主要是 採取「指令」之形式對政府採購進行規範的，指令是指在充分考慮各成員國 特 殊 情 況 下 實 施 的 一 種 較 為 靈 活 的 法 律 形 式 ， 其 對 各 成 員 國 具 有 法 律 拘 束 力，惟具體貫徹和執行方式則由各成員國自己加以決定。
雖然歐盟早期對政府採購即有所規範，然而，由於歐盟各成員國在執行 政府採購法規範面成效不彰且作法未見統一，因此，政府採購被認為是歐盟 共同市場中最弱的調和項目，從而被認為有必要進一步發展出正面規範來調 和成員國的政府採購法。在 2004 年歐盟進一步整合政府採購指令之前，歐 盟 政 府 採 購 主 要 有 財 物 、 工 程 及 勞 務 的 指 令(Directive 93/36/EC、Directive 93/37/EC、以及 Directive 92/50/EC 加上修正指令Directive 97/52/EC），以 及另有公民營的水利、能源、運輸及電信等公用事業政府採購指令。後為精 簡 整 合 修 正 政 府 採 購 ， 歐 盟 於 2004 年 再 次 將 上 述 指 令 進 一 步 加 以 統 一 整 合。整個歐盟政府採購指令架構發展主要可分為四個衍生階段：
（一）第一階段衍生法:公共工程與供應採購指令
歐洲共同體部長理事會在 1962 年通過總體計畫方案，包括廢除國家配 額以及增設政府採購規範之限制。第 66/683 號指令明文禁止成員國在政府 採購中訂定限購本國產品或是禁止使用外國產品之條款，另一方面針對公共
供應契約在第 70/32 號指令加諸了相同的限制。
第 77/62 號指令則針對公共供應契約的招標程序加以統一，納入三項基
礎原則，包括:招標契約必須公告歐體全境週知、不得使用歧視性的技術規 格以及招標決標程序必須公正客觀。然而，程序相關規範的適用範圍並不及 於公共事業以及歐體成員國以外之產品，1979 年歐體批准 GATT 政府採購 協定之後，歐體始通過第 80/767 號指令修正適用範圍及於公共事業以及歐 體成員國以外之產品。
針對公共工程之招標程序，歐體通過第 71/305 號決議將透明化與不歧 視原則納入公共工程之程序，但該項指令並不是以共同規則取代各國程序規 則的方式來加以調和。
（二）第二階段衍生法:公營事業指令
在 1985 年公布之完成歐盟內部市場白皮書中，歐盟執委會點出了成員 國 的 政 府 採 購 政 策 與 實 踐 已 經 成 為 歐 洲 貨 品 與 服 務 流 通 上 最 主 要 的 非 關 稅 障礙，政府採購獨厚本國供應商的結果扭曲了貿易型態並限制了本國市場的 競爭環境。該份白皮書與 1986 年的單一歐洲法案勾勒出現今歐盟政府採購 法之基本架構。
在此一基礎上，第 88/295號指令修正了先前所有公共供應相關的指令，
包括:將公開招標程序予以規範化、僅在例外情況允許使用協議性招標、採 購機關必須逐年公布其政府採購計畫與決標結果之詳細資訊、技術性國家標 準必須實施相互承認而排除適用的產業範圍則必須詳加界定。
相同地，第 89/440 號指令修正了先前所有公共工程相關指令，修正後 適用範圍擴大，進一步延伸到特許契約以及政府補貼工程，並允許使用聯合 參與投標的政府採購。
本階段最重要的改變是首度通過了規範公營事業採購之指令，第 90/351 號指令針對能源電信運輸與供水部門之公營事業加以規範，但由於各國相關
法律體系差異甚大且有時公營事業規模之大足以影響整體產業政策，從而並 未將該等公營事業納入歐盟政府採購法調和的範疇。移除該等產業的市場進 入障礙主要是受到歐盟電信業開放與政府採購在烏拉圭回合談判的影響，公 營事業指令大體上承襲公共供應與工程相關指令的規範方法，但排除部分產 業於適用範圍之外，諸如廣播或是以商業條件營運之事業。
除此之外，歐盟亦首度制定有關招標救濟程序之指令，依第 89/995 號 指令(與公共工程與供應招標相關)以及第 92/13 號指令(與公營事業相關)之 規定，成員國招標機關必須確保決標結果可以獲得快速有效的司法救濟。上 述兩項指令更引進了「驗證程序」的機制，提供招標機關驗證其採購程序是 否符合採購法之規定。
（三）第三階段衍生法:服務業指令與整合修正
隨著 1992 年歐洲單一市場正式宣告完成，歐盟鑑於服務業對總體經濟 的重要性大幅增加，遂將政府採購規範的重心移轉到服務業上。第 92/50 號 服務業指令為政府採購服務領域引進了與貨品、工程與公營事業類似的政府 採購制度，目的在促成公部門服務的進一步自由化。此外，該指令亦納入新 型態的決標程序-「設計競賽」，但另一方面指令之適用範圍也排除了部分 服務業別，包括特許服務，作如此規定的用意可能出於部分國家存在著限制 公共服務外包的憲法條文。
1993 年歐盟將早先公共供應、公共工程與公營事業各項相關指令整併 為三項新的指令-第 93/36 號、第 93/37 號以及第 93/38號指令。經過這次整 併使得三個政府採購領域的法律規範體系更加相似，同時亦針對公共工程指 令做出些許調整，包括分類方式以及特許工程契約之特殊簡易程序。
（四）第四階段衍生法：進一步整合修正
2004 年歐盟政府採購法為達到簡化與現代化的目的，再次進行整併。
新的政府採購法律規範體系將公營事業與其他政府採購完全區隔開來，公營
事業之採購由第 2004/17號新的公營事業指令「調和供水、能源、運輸與郵 政服務公營事業之採購程序」來加以規範，而其他三項政府採購指令則合併
為第 2004/18 號「關於調和公共工程、公共供應與公共服務招標程序」指令。
除了精簡既有之規範，2004 年的新指令納入一項新的採購程序-「競爭協商」
以及允許「採購架構協議47」之使用，而這些改變必須在 2006年完成內國法 化。最後，藉由第 2007/66號「基於強化政府採購決標結果救濟之有效性修
正第 89/665 號與第 92/13號指令」指令之通過，採購程序之救濟指令在 2007
年亦獲得進一步的更新。
（五）最低門檻金額原則
除 了 政 府 採 購 指 令 之 規 範 外 ， 歐 盟 的 政 府 採 購 亦 制 定 了 適 用 門 檻 之 條 款，亦即只有總值在一定金額以上之採購案（不含加值稅之金額）才需適用 政府採購相關規定，低於門檻之採購案則無須遵守歐盟政府採購指令所規定 之程序。依 2009 年 11 月 30 日第 1177/2009 號規則，歐盟指令所適用之門 檻金額如下：
1. 金 額 在 €125,000 以 上 之 供 應 、 服 務 與 設 計 競 賽 之 中 央 政 府 採 購 案 (Directive 2004/18/EC[29] article 7(a), article 67(1)(a))；
2. 金額在€193,000 以上之供應、服務與設計競賽之中央政府以外機關 採購案(Directive 2004/18/EC article 7(b), article 67(1)(b))；
3. 金 額 在 €193,000 以 上 政 府 出 資 超 過 50%的 服 務 採 購 案(Directive 2004/18/EC article 8(b))；
4. 金 額 在 €387,000 以 上 公 營 事 業 供 應 與 服 務 採 購 案(Directive 2004/17/EC[30] article 16(a), article 61)；
47採購架構 協 議為一項 廣 泛的、全 面 的採購協 議 ，藉由架 構 協議之簽 訂 可以使購 買 者在定 制常態訂 單 時，無需 每 次都重新 協 商各種專 案
5. 金額在€4,845,000 以上政府機關與公營事業之工程採購案，包括政 府出資超過 50%且涉及工程、醫療、運動、娛樂或教育建築設施之 工 程 採 購 案 亦 屬 之(Directive 2004/17/EC article 16(b); Directive 2004/18/EC article 7(c), article 8(a))；
6. 金額在€4,845,000以上之特許公共工程採購案(Directive 2004/18/EC article 56, 63(1))
二、歐盟政府採購市場概況分析
（一）政府總支出之趨勢
歐盟執委會於 2010 年 11 月歸納歐盟各成員國 2009 年「電子招標資訊 網」(Tenders Electronic Daily, TED)之統計資料顯示，48歐盟 27國總計政府 關於工程、財物與服務採購之總支出金額，由 2005 年的 1.8 兆歐元，增加 至 2009 年之 2.28兆歐元。其中支出金額逐年遞增之國家有丹麥、德國、希 臘、西班牙、法國、義大利、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、以及芬蘭。然而，如 就各別國家單一而論，並非每一個成員國都是呈現逐年增長之趨勢，；特別 是如愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛等新成員國，則呈現出下滑趨勢。（請參
閱下表 3-1）依據執委會之分析，其主要原因在於尚未加入歐元區之各新成
員國之幣值貶值，而歐盟持續升值有關。49
48 EU Commission, Public Procurement Indicators 2009, 11 Nov. 2010.
(http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2009_en.pdf)
49 同上註， 頁 2。
表3-1 歐盟2005-2009年關於工程、財物與服務之政府總支出
十 億 € 2005 2006 2007 2008 2009
比利時 49.75 46.94 48.67 51.95 55.91
保加利亞 n/a n/a 4.72 5.67 6.41
捷克 20.39 30.21 32.14 37.54 36.50
丹麥 29.61 32.08 33.79 35.47 39.17
德國 362.11 375.61 399.05 419.26 461.84
愛沙尼亞 2.10 2.27 2.67 2.92 2.60 愛爾蘭 19.79 22.13 26.09 27.80 27.56
希臘 18.72 20.23 22.67 22.84 26.28
西班牙 126.88 142.49 160.84 164.50 194.96
法國 303.30 315.63 328.90 342.14 367.27
義大利 204.49 212.99 215.12 221.49 241.15
塞普勒斯 1.53 1.73 1.65 1.80 1.91 拉脫維亞 2.11 2.68 3.38 3.62 3.15 立陶宛 2.81 3.98 5.05 5.62 4.69 盧森堡 4.16 4.48 5.01 5.41 5.90 匈牙利 16.33 19.41 21.98 21.09 20.77 馬爾他 0.76 0.76 0.76 0.87 0.80
荷蘭 123.65 136.92 146.20 156.09 176.85
奧地利 45.35 44.46 49.45 54.81 60.89
波蘭 39.03 50.33 56.66 67.65 56.43
葡萄牙 23.18 24.00 27.10 29.21 32.17
羅馬尼亞 n/a n/a 27.18 27.89 27.72 斯洛維尼 亞 4.08 6.03 5.22 5.80 6.04 斯洛伐克 8.77 11.36 13.98 15.89 13.96
芬蘭 25.27 26.75 28.89 31.54 33.32
瑞典 51.32 55.43 59.08 60.74 59.28
英國 316.75 356.90 365.40 344.89 324.91
歐 盟27國總計 1 802.23 1 945.80 2 091.63 2 164.47 2 288.44 資 料 來 源 ：Public Procurement Indicators 2009, EU Commission, 2010.
（二）公開招標之案件數及金額趨勢
在採用公開招標之政府採購案件數量部分依據執委會之報告顯示，歐盟 整體之公開採購案件數量，由 2005 年之 12萬 7千餘件增加至 2009 年之 15 萬 4 千餘件，呈現出顯著成長之趨勢（圖 3-1）。
127,923
134,124
142,691
151,448
154,827
120,000 125,000 130,000 135,000 140,000 145,000 150,000 155,000 160,000
2005 2006 2007 2008 2009
圖3-1 2005至2009年歐盟整體公開招標案件數成長趨勢
資 料 來 源 ：Public Procurement Indicators 2009, EU Commission, 2010.
在採購數量較多之主要國家中，以法國之公開採購案件數最多，德國次 之。而波蘭、英國、及義大利之採購案件數量均相當接近。在此等國家中，
除義大利外，各國公開招標案件數量亦呈現出正向成長趨勢，而其中又以德 國、西班牙與波蘭成長幅度最高（圖 3-2）；同時期義大利則呈現緩慢下滑 之趨勢。
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000
比利時 德國 西班牙 法國 義大利 荷蘭 奧地利 波蘭 英國 2005 2006 2007 2008 2009
圖3-2 歐盟主要國家公開招標案件數成長趨勢
資 料 來 源 ：Public Procurement Indicators 2009, EU Commission, 2010.
在採用公開招標之政府採購金額方面，主要在於歸納透過 TED 公開招 標的採購案，透過已公布招標數量乘以各年度得標通知所公布之平均價格所 得。依據歐盟執委會之估算， 歐盟整體政府採購市場於 2005 年至 2009 年 之間，亦呈現逐步成長之趨勢，由2005年之3198億歐元，成長至2009年之4204 億歐元。(圖3-3)
319.87
377.06 367.2 392.42 420.44
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
2005 2006 2007 2008 2009
單 位 ： 十 億 歐 元
圖3-3 2005至2009年歐盟整體公開招標之金額推估
資 料 來 源 ：Public Procurement Indicators 2009, EU Commission, 2010.
就個別成員國部分，2009 年採購金額最高之前五名國家，分別為英國、
法國、義大利、西班牙及德國。其中英法二國之公開採購金額合計為 1700 億歐元，約佔整體公開招摽採購金額之 40%。而新成員國之採購金額則普遍 較低。（圖3-4）