第四章 中國大陸政府採購市場 與加入 GPA 談判之分析
第四節 談判策略分析
一、中國大陸 GPA 承諾與其現狀之差異比較
比較中國大陸現行政府採購制度，與其目前所提出之 GPA 承諾，可發 現兩者最主要有三點不同之處，以下進一步說明：
（一）適用範圍
關於適用範圍方面，中國大陸現行制度政府採購法之適用主體範圍，及 於地方政府，但中國大陸 GPA 承諾，則將中央政府機關以下之次級政府機 關 完 全 排 除 。 因 此 在 適 用 範 圍 上 ， 中 國 大 陸 現 行 制 度 反 而 大 於 中 國 大 陸 之 GPA 承諾。除此之外，中國大陸 GPA 承諾在其他機關部分承諾範圍亦相當 有限。
然而，雖然中國大陸現況制度之適用「主體」範圍較大，但對於適用對 象設有條件與限制，必須是使用財政性資金、屬於集中採購目錄項目，且達 到一定金額標準者，方適用政府採購，但中國大陸 GPA 承諾，則除門檻金 額限制外，無任何限制。
（二）門檻金額
不論是中國大陸所公告的「中央預算單位 2011-2012年政府集中採購目 錄及標準」，或者是地方政府之公告通知，中國大陸於此處所列之門檻金額 皆低於中國大陸 GPA 之門檻金額。以「中央預算單位 2011-2012 年政府集 中採購目錄及標準」為例， 200 萬元人民幣以上之工程應採用公開招標之 方式。
而中國在其 GPA 修改承諾中，雖然承諾中央政府機關在工程項目之門 檻金額採逐年遞減之方式，即從 1 億 SDR 降至 1500 萬 SDR，但其最終之門 檻金額仍高於中國大陸現況規定。
（三）排除範圍
在適用政府採購法之客體方面，中國大陸國內目前現況是將公共工程排 除在外的。至於中國大陸之 GPA 承諾的適用範圍上，由於中國大陸在 GPA 附件四之服務項目與附件五的工程服務項目是採取正面表列之方式，因此，
未列出之項目即為不適用 GPA 之項目。目前，中國大陸 GPA 所承諾之項目 仍有限，且如與我國 GPA 承諾相比，中國在服務與工程服務開放範圍之承 諾皆小於我國 GPA 之承諾。
（四）綜合分析
依據以上之分析可知，相較於中國大陸之 GPA 承諾，其現行政府採購 制度在適用範圍上，因及於地方政府(二者皆基本排除國營企業)，故大於其 現有之 GPA 承諾；惟在 GPA 締約國之要求下，中國大陸於 2011 年 3 月 9 日 GPA 委員會中，承諾將於下次修正時(預計於 2011 年底)，將若干次級機 關納入其承諾範圍71。其次，中國大陸現行制度中對於適用採購法之金額門 檻，亦明顯低於其 GPA 承諾(參見表 4-3)。
然而同時中國大陸現制對適用對象之限制、排除公共工程之規定、對於 國產品與中小企業之保護措施，以及特別是採購程序之不明確、不透明，導 致採購機關解釋空間過大等問題，導致即使其現行制度有適用範圍較大等若 干優點，但包含台商在內之外商，仍無法取得通案性、制度性之公平參與機 會，而僅可能對個別業者出現零星、欠缺持續性之商機。特別是中國大陸目 前相關的政府採購法令仍處於不透明且糢糊不清之階段，縱然多數程序與規 則皆有訂定，但不論在要件或名詞定義之適用上，仍屬於政府機關可恣意解 釋之情況。本報告之訪談資訊亦顯示，我國少數有參與中國大陸政府採購之 業者，亦遭遇陸方政府延遲付款等障礙，亦須要透過制度性之採購程序與救
71 參見 2011年 3月11日WTO Reporter報導 。
濟機制，維護台商利益。
綜上分析，中國大陸加入 GPA之主要效益，在於促使其採購制度與 GPA 多邊規範接軌，以提升其政府採購制度之明確性與透明度，並建立有效合理 之招標程序及救濟機制。本報告於下段，將進一步針對此等效益進行分析。
表4-3 中國政府採購制度現況與GPA承諾比較表
中國政府採購制度現況 中國 GPA承諾 適用主體
範圍
大 未定*
適用條件 與範圍
1. 符合下列 4 項要件者方須依循政府採 購法：
2. 各級國家機關、事業單位與團體組織 3. 使用財政性資金
4. 屬於集中採購目錄內之貨物、工程或 服務必須達到採購限額標準以上者
只 要是 各附件 所列 之採 構 機關 ，以及 符合 各附 件 所列 之門檻 金額 者即 適用 GPA
門檻金額 低 高
排除範圍 公共工程 排 除某 些服務 與工 程服 務
國貨優先 V 依據 GPA 協定必須給
予國民待遇 中小企業
扶植
V 依據 GPA 協定必須給
予國民待遇
規則 不明確 適用 GPA 之規則
* 雖 然 中 國 現 行 GPA承 諾 並 無 納 入 次 級 機 關，且 在 附 件 三 其 他 機 關 部 份 開 放 有 限，但 中 國GPA承 諾 並 無 條 件 限 制 ， 且 已 有 報 指 出 中 國 大 陸 可 能 於 下 次 提 出 GPA承 諾 修 正 時 ， 納 入 次 級 機 關 。
二、中國大陸加入 GPA 之主要效益分析
承上所述，對台商而言，中國大陸加入 GPA 應為利大於弊之發展。其 主要效益，在於促使其採購制度與 GPA 多邊規範接軌，以提升其政府採購 制度之明確性與透明度，並建立有效合理之招標程序及救濟機制。本段將針 對中國大陸政府採購市場之主要障礙，包含其對國產之保護措施，以及採購 程序與規則之不明確等議題，以及加入 GPA 後之效益進行分析。
（一）消除國貨優先與中小企業扶持措施
1. 中國大陸政府採購制度規定
中國大陸在其「政府採購法」第十條中明白規定，政府採購應當採購本 國貨物、工程和服務。但有下列情形之一者除外：（一）需要採購的貨物、
工 程 或 者 服 務 在 中 國 大 陸 境 內 無 法 獲 取 或 者 無 法 以 合 理 的 商 業 條 件 獲 取 的；（二）為在中國大陸境外使用而進行採購的；（三）其他法律、行政法 規另有規定的。至於所謂本國貨物、工程和服務的界定，則是依照國務院有 關規定執行。
雖然「政府採購法」第十條未清楚定義何謂本國貨物，然而「政府採購 實施條例草案」（以下簡稱實施條例草案）徵求意見稿中對此則有進一步之 規定。實施條例草案第十條規定，所謂的本國貨物，係指在中國境內生產，
且國內生產成本超過一定比例的最終產品；而國內生產成本之計算公式為：
「國內生產成本比例=（產品出廠價格-進口價格）/產品出廠價格」。
而對於政府採購法第十條第一項所稱無法以合理商業條件獲取的，而不 得不購買之外國貨，「實施條例草案」徵求意見稿進一步規定為「指符合採 購檔要求的本國貨物、工程和服務的最低報價高於非本國貨物、工程和服務
最低報價 20%以上之情形」。除此之外，關於所謂的本國工程或服務，依據
「實施條例草案」徵求意見稿之規定，是指由中國公民、法人、其他組織提 供的工程、服務。基此，按照前述中國大陸之規定，非但外國貨品原則上被 排除於採購範圍，且服務及工程之提供，亦僅限於中國公民與法人，排除非 中國大陸公民與依據外國法組織之法人。
另一方面，中國大陸政府採購法第九條明文規定，「政府採購應當有助 於實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和 少數民族地區，促進中小企業發展等。」對此，「政府採購實施條例草案」
徵求意見稿第九條對此也作出明確定義，其規定國務院財政部門應當圍繞國
家經濟和社會發展目標，會同國務院有關部門制定政府採購政策和政府採購 產品清單，通過優先或強制採購等措施，支持保護節能環保，以及扶持中小 企業、不發達地區和少數民族地區企業等。除此之外，為了降低中小企業參 加政府採購之門檻，以及針對實踐中政府採購保證金管理比較混亂之問題，
徵求意見稿也規定，採購人不得向供應商收取履約保證金，不得將中標、成 交供應商交納的投標保證金轉為履約保證金。
2. GPA 相關規定之分析
上述中國大陸之規定與措施，均為 GPA協定所禁止。首先，於 GPA第
三條(國民待遇及不歧視條款)規定下，凡是 GPA之締約國，不論是產品、服
務、或者是供應商，均應享有國民待遇以及不歧視之待遇。72除了國民待遇 與不歧視條款外，為了避免 GPA 之締約國利用原產地規則製造貿易障礙，
因此，GPA 第四條也針對原產地規則做出規定，其要求各締約國不得對適 用本協定之政府採購所自其他締約國進口之產品或服務，採取有別於在交易 當時自同一締約國進口相同產品或服務所適用於一般貿易之原產地規則。同 時，在世界貿易組織設立協定(以下簡稱世貿組織協定)附件１Ａ所包含之原 產地規則協定之工作計畫下，就貨品原產地規則之調和達成結論之後，及服 務業貿易之談判結束後，各締約國應斟酌工作計畫及談判結果，對上述第一 項之規定予以修訂。
72GPA第三條之規定為 ： 「（1）就本 協定適用 範 圍內關於 政 府採購之 一 切法律、 規 章、
程序及實 務 ，各締約 國 應立即且 無 條件對提 供 締約國之 產 品或服務 之 其他簽署 國 之產 品、服 務及 供應商，賦 予不低於 下 述之待遇：(ａ)賦予國內產品、服 務 及供應商 之 待遇；
及(ｂ)賦予 任何其他 締 約國之產 品、服務 及供 應商之待 遇。（2）就本 協定適用 範 圍內關 於政府採 購 之一切法 律 、規章、 程 序及實務 ， 各簽署國 應 確保：(ａ)其機關不 得 基於外 國分支關 係 或外國所 有 權之程度，而對一本 地 設立之供 應 商，賦予較 低於另一 本 地設立 之供應商 之 待遇；(ｂ)其機關不 得 基於所供 應 貨物或服 務 之生產國 ， 而對在本 地 設立之 供應商予 以 歧視；但 以 該生產國 依 第四條規 定 該生產國 屬 本協定締 約 國為限。 （3）除 本協定適 用 範圍內關 於 政府採購 之 一切法律、規章、程序 及實務之 外，上述第一 項及第 二項之規 定 不適用於 任 何對進口 或 與進口有 關 所課徵之 關 稅或稅費、課徵上述 關 稅與稅 費之方法 ， 其他進口 規 定及手續 及 影響服務 貿 易之措施 」 。