第五章 美國 GPA 談判之立場、 承諾與影響分析
第一節 美國政府採購架構與市場之概況
（一）聯邦採購法規之基本架構
美國的聯邦採購法規系統（Federal Acquisition Regulation System；簡稱 FARS）訂定於美國聯邦行政法規（Code of Federal Regulations）第 48卷。
FARS由兩大部分組成，分別為「聯邦採購法規」（The Federal Acquisition
Regulation，簡稱 FAR）及其補充規定（Supplement），其中，FAR 為 FARS
的主要規範內容。FAR由所有聯邦行政機關一體適用，而各機關為適用 FAR 也可以依法制定頒布自己部門之實施細則，以補充 FAR規範之不足。
美國聯邦政府採購的主管機關為「聯邦政府採購辦公室」（The Office of Federal Procurement Policy，簡稱 OFPP），OFPP 附屬於「美國行政管理預 算局」( Office of Management and Budget)之下。OFPP 負責掌管聯邦政府採 購情形與政策制定，並得審核各機關之採購內規，如該內規有違反法律或聯 邦採購規則，或違背其政策時，OFPP 可宣布該內規無效。74
FAR 主要由 OFPP 負責制定修正與指導實施，但 OFPP 亦會召集美國聯 邦總務署(General Service Administration, 簡稱 GSA)、國防部，以及國家航 空暨太空總署(NASA)共同參與討論。FAR 之目的在於統一各部門眾多之規 章，以形成一個全體適用之綜合標準與法規，因此原則上並不鼓勵各政府部
74 董珮娟，由 政府採購 協 定及美國 政 府採購法 論 我國公共 工 程採購制 度 －以競爭 促 進為核 心，國立 台 灣大學法 律 學研究所 碩 士論文， 八 十六年五 月 ，第70頁。
門再作另行補充規定。然而，幾乎所有的聯邦行政部門仍然會依據 FAR 作 相關補充規定。
FAR 整部規定總計共有 8 大篇 53 章。A 篇為概要，其中各章節主要涉 及 FAR 在聯邦採購制度中之地位及其與部門採購規章之關係、專業術語定 義 、 採 購 活 動 中 不 當 商 業 行 為 與 個 人 利 益 衝 突 之 規 範 、 以 及 採 購 之 行 政 事 務；B 篇主要是規範採購前之活動，其內容大致為採購需求之確定、採購訊 息的發布、採購來源之確定、供應商資格的要求等，同時要求規定採購前期 活動應遵循公平、公開、公正原則，以充分展現競爭；C篇則為採購方式及 採購契約之類型，內容大致為簡易採購程序、招標程序、競爭性談判程序、
單一來源採購程序、緊急採購程序等；D 篇為政府採購之經濟政策目標，包 括政府採購應扶持中小型企業，加強勞動法在政府採購中之適用，同時應促 進環境保護、節能減碳、再生能源技術之考量，保護個人隱私、加強美國產 品之銷售等目標。
FAR 之 E 篇為具體的採購相關規定，包括專利、數據及版權等規定，
擔保及保險、稅收規定，成本會計標準的管理、契約成本之定價與資金支付 等規定，契約異議、爭議及申訴規定；F 篇為特定採購相關規定，如：大型 設備採購規定，研發採購規定，服務採購規定，定期採購規定，資訊技術採 購規定，公用服務事業採購規定；G 篇為契約管理，包括管理、審計、變更，
分包的條件及程序，政府財產，質量保證，運輸，工程可實施性之評估，契 約的解除等規定；H 篇則為較細部之條款與表格之規定，包括採購過程中應 適用之招標文件與契約之具體條款與表格格式等。
除了 FAR 之外，美國的「購買美國國貨法」（Buy American Act）亦為 聯邦採購中相當重要之ㄧ環，其亦引起多數國家之關切，雖然「購買美國國 貨法」本身為一單獨的法案，但 FAR 本身於 D 篇的第 25章也就此訂定相關 規定。「購買美國國貨法」至今已實施 70 多年，其根據行政命令之實施，
要求政府機構必須優先購買本國之產品。由於此購買美國國貨之規定在實際
上仍可能影響外國廠商進入美國國內市場投標之機會，基此，以下進一步分 析說明此法案之目標與內容。
（二）購買美國國貨法
「購買美國國貨法」（Buy American Act，以下簡稱 BAA）於 1933 年 制定通過，此法最主要之目的在於保護美國勞工之就業機會。雖然 BAA 於 1933 年通過，且法案內容適用所有的聯邦採購，但關於購買美國國貨大部 分的規定與定義皆制定於 FAR 第 25 章之中，而非 BAA 本身法案內容。
根據 FAR 第 25章之規定，於一政府採購契約中，當美國境內採購金額 超出「小額採購門檻」（micro-purchases threshold）時，美國採購機關應優 先採購美國國內最終產品( domestic end product)，但法律與貿易協定如另有 規定，或經採購部門主管機關允許者則不在此限。所謂的「小額採購門檻」，
根據 FAR第 2.1條之定義，係指 3,000元美金。換言之，當採購金額超過3,000 美金時，即需適用 BAA 之規定。另一方面，適用 BAA 規定之金額也設了上
限，依據 FAR 第 25.1101（a）（1）之規定，適用本規定之金額上限原則上
為 25,000 美金。除此之外，雖然政府採購包含服務採購，但 BAA 之適用範
圍 並 不 包 含 服 務 採 購 ， 僅 在 服 務 採 購 涉 及 到 產 品 或 材 料 時 ， 才 需 適 用 遵 守
BAA 之規定。
所謂的「美國國貨」係指美國國內最終產品，根據 FAR 第 25.101 條之 規定，判斷一項產品是否為國內最終產品之標準有二：（1）美國境內製造 標準。即國內最終產品為美國境內開採、生產或製造的最終產品；（2）國 內原料成本標準。於最終產品中，在美國開採、生產、製造的原料成本超過 最終產品所有原料成本的 50%。只要符合上述之標準，即會被認定為是美國 國內最終產品。然而，雖然在判斷產品來源上是適用同樣的規則，但產品採 購與工程採購在決定產品來源之考量點卻不相同。產品採購在檢驗判斷上是
著重於是否為「最終產品」，工程採購所考量的則是「工程材料」之來源75。 然而，FAR 第 25.103 條規定了五種不須優先採購美國國內最終產品之例外 情形，而此五種例外情形除了轉售為產品採購所特有之例外情形外，其餘四 種例外亦同樣適用工程採購76。
1. 與公共利益衝突之例外：
給予國內優惠是否與公共利益有所衝突將由主管機關考量決定。
2. 無法獲取（Nonavailability）之例外：
當最終產品、工程材料無法從國內獲取，或無法以合理商業條件獲取，
或無法以滿意之質量獲取時，採購機關可不適用 BAA 之規定。無法獲取之 認定是採取書面認定方式，而書面認定又包括清單認定與單項認定兩種。被 認定後之清單則列於 FRA第 25.104條。
（1）清單認定（class determinations）
清 單 確 定 是 指 採 購 部 門 透 過 建 立 無 法 獲 取 產 品 或 工 程 材 料 清 單 之 形 式 作 出 無 法 獲 取 之 書 面 認 定 。 該 清 單 至 少 應 每 隔 五 年 在 聯 邦 公 報 （Federal Register）公示徵求公眾意見。公眾可隨時建議剔除清單中之產品、工程材 料 ， 但 應 附 上 充 分 數 據 和 理 由 以 供 採 購 部 門 評 估 ， 並 決 定 是 否 最 終 將 該 產 品、工程材料從清單中剔除。
由於納入該清單的產品或工程材料未必意味缺乏國內來源，而是國內來 源只能滿足 50%以下的美國市場需求。所以，在確定該清單產品之前，採購 部門應對產品或工程材料來源進行嚴謹之市場研究。如確定該清單上產品或 工程材料的國內來源充足，且能獲得符合質量要求的合理商業數量，則相關
75 John R. Luckey, The Buy American Act: Requiring Government Procurement to Come From Domestic Sources, p.5-6, March 13, 2009.
76 工程採購 之 例外規定 訂 於第25.202條。
產品或工程材料即不得適用該清單，而應適用 BAA 之規定。
（2）單項認定（individual determinations）
採 購 機 關 可 就 某 項 最 終 產 品 或 工 程 材 料 無 法 獲 取 進 行 單 項 確 定 ， 即 確 定 最 終 產 品 或 工 程 材 料 數 量 不 足 且 難 以 獲 得 符 合 質 量 要 求 的 合 理 商 業 數 量。如 果 相 關 採 購 員（contracting officer）認 定某項最終產品或工程材料無 法 獲 取，且 可 能 影 響 今 後 該 產 品 採 購 時，則 可 根 據 相 關 程 序 提 交 認 定 報 告，
並 向 有 關 委 員 會 提 交 相 關 資 料 ， 以 便 日 後 將 該 產 品 或 工 程 材 料 列 入 無 法 獲 取 清 單 之 中 。
3. 成本不合理之例外：
對於國內產品成本是否合理之認定，將由採購機關根據 FAR25.105 條以 及第 25 章第 5篇加以認定。
4. 轉售之例外：
採 購 機 關 如 基 於 轉 售 之 目 的 購 買 外 國 最 終 產 品 則 不 需 適 用 購 買 美 國 國 貨之規定。
5. 當資訊科技作為商品項目之例外：
凡使用 2004 年度財政預算或次年財政資金購買作為商品項目之資訊科 技時，即不需適用採購外國最終產品之限制。
二、美國政府採購之市場概況
（一）政府總支出之趨勢
根據美國聯邦預算管理局的統計，在 2000 年聯邦政府採購總支出金額 為 2009 億美元77。2000 年至2008 年每一年度政府採購預算平均以 12%年增 長率成長（請參閱下圖 5-1），單一年度政府採購預算成長最高達到 22%。
然而，2009年 3月美國總統指示行政部門樽節開支，到 2011年底必須達到 每年縮減 400 億美元政府採購預算之目標。據此，美國行政部門審計機關重 新檢討採購必要性與效率等問題，使得聯邦政府採購預算在 2010 年出現十 年以來首度負成長，估計減少約 800 億美元支出，當(2010)年度聯邦政府採 購總支出金額約為 5350億美元78。
圖5-1 美國政府採購成長趨勢圖(2000-2010)
資 料 來 源 ： 美 國 聯 邦 預 算 管 理 局
77 Federal Procurement Report 2000 , page ix(b)
78 Office of Management and Budget, Improving the Way the Government Buys, July 2011, page1-2 網址:
http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/procurement/reports/improving-the-way- government-buys.pdf ，最後瀏覽 日:100年12月12日。
（二）競標採購之案件數及金額趨勢
關 於 採 用 公 開 招 標 之 政 府 採 購 案 件 數 量 部 分 ， 依 據 聯 邦 採 購 資 訊 系 統 2004至 2007 年聯邦採購年報顯示，整體競標採購案件數量與金額均呈現成 長趨勢。2004 年聯邦整體之競標採購案件數量為 159 萬餘件，採購金額達 2163 億美元79；至 2007 年聯邦整體之競標採購案件數量為 336 萬餘件，採 購金額達 3001億美元80。
非競標採購案件部分則呈現逐年微幅成長之趨勢，2004 年非競標採購 案件數為 22萬餘件，採購金額為 1127 億美元81；至 2007 年非競標採購案件 為 61萬餘件，採購金額達 1582 億美元82。
圖5-2 2004至2007年美國整體公開招標案件數成長趨勢
資 料 來 源 ： 聯 邦 採 購 資 訊 系 統(Federal Procurement Data System)
79 Federal Procurement Report FY 2004, Section III Agency Views page 1-2 網址:
https://www.fpds.gov/downloads/FPR_Reports/Fiscal%20Year%202004/Agency%20Views.
pdf，最後瀏覽日:100年12月 12日。
80 Federal Procurement Report FY 2007, Section III Agency Views page 1-2 網址:
https://www.fpds.gov/downloads/FPR_Reports/Fiscal%20Year%202007/Agency%20Views.
pdf，最後瀏覽日:100年12月 12日。
81 同前揭註 79。
82 同前揭註 80。