5 KONFLIK SUMBERDAYA HUTAN
5.2. b Konflik Tenurial
Pengetahuan dan pemaknaan atas tata kelola hutan di dua kawasan hutan (TNGHS dan Hutan Sungai Utik) melahirkan klaim penguasaan atas hutan. Klaim atas penguasaan lahan inilah yang melahirkan konflik tenurial, yaitu konflik atas tanah, dimana tanah (termasuk konsesi, perkebunan, kawasan lindung, kawasan masyarakat subsisten) selalu menemukan diri mereka dalam situasi konflik atas penguasaan tanah dan sumberdaya hutan. Konflik tenurial dalam kawasan hutan selama ini terjadi akibat adanya klaim penguasaan lahan oleh negara dan masyarakat. Klaim penguasaan lahan oleh negara didasarkan atas peraturan perundang-undangan, sedangkan masyarakat adat mengklaim penguasaan lahan/ hutan berdasarkan hukum adat/ ulayat.
Dalam konsep negara, adanya dualisme system pertanahan yaitu system pertanahan yang diatur dalam UU Agraria dan dalam UU Kehutanan. Tanah dalam konsep Negara Kesatuan Republik Indonesia diatur dalam UUD 1945 Pasal
131 33 Ayat (3) bahwa “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat”. Undang-undang tersebut memberi makna bahwa tanah dan
kekayaan di dalamnya adalah dalam penguasaan negara.
Berdasarkan UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria Pasal 4 Ayat (1) bahwa atas dasar hak menguasai dari negara ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi, yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang, baik sendiri maupun bersama- sama dengan orang-orang lain serta badan-badan hukum. (2) hak-hak atas tanah yang dimaksud memberi wewenang untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan, demikian pula tubuh bumi dan air serta ruang yang ada di atasnya, sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu dalam batas-batas menurut undang-undang ini dan peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tinggi. Selanjutnya dalam pasal 5 disebutkan bahwa hukum agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam undang-undang ini dan dengan peraturan-perundangan lainnya, segala sesuatu dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama.
Sementara itu, dalalm UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan Pasal 4 Ayat (1), bahwa semua hutan di dalam wilayah Republik Indonesia termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara untuk sebesar- besarnya kemakmuran rakyat. Selanjutnya dalam Pasal 4 Ayat (3), bahwa penguasaan hutan oleh negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada dan diakui keberadaannya, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. Dalam Pasal 5 disebutkan bahwa hutan berdasarkan statusnya terdiri dari: hutan negara, dan hutan hak. Hutan negara dapat berupa hutan adat, dimana hutan adat ditetapkan sepanjang menurut kenyataannya masyarakat hukum adat yang bersangkutan masih ada dan diakui keberadaannya. Apabila dalam perkembangannya masyarakat hukum adat yang
132
bersangkutan tidak ada lagi, maka hak pengelolaan hutan adat kembali kepada pemerintah.
Dualisme system pertanahan menurut UUPA dan menurut UU Kehutanan ini memberikan hak penguasaan atas tanah kawasan hutan pada sistem penguasaan lahan menurut negara (pemerintah) dan masyarakat adat. Namun demikian disebutkan bahwa hak penguasaan oleh masyarakat adat tersebut diakui selama tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara dan selama masyarakat hukum adat yang bersangkutan masih ada dan diakui keberadaannya
Faktanya, pada kawasan hutan di TNGHS dan Hutan Sungai Utik, berlaku dua sistem penguasaan lahan, yaitu sistem penguasaan lahan menurut negara dan masyarakat. Secara de jure kawasan hutan berada dalam penguasaan negara, namun secara de facto dikuasai oleh masyarakat yang secara turun temurun tinggal dan menggantungkan hidupnya dari hutan dan hasil hutan. Klaim wilayah menurut masyarakat adat ditentukan berdasarkan aspek historis, sebagai berikut: Matrik 2. Klaim Wilayah Menurut Masyarakat Adat Kasepuhan dan Dayak Iban
Sungai Utik
TNGHS Sungai Utik
Aktor lokal Masyarakat Kasepuhan Masyarakat Dayak Iban Sungai
Utik Lamanya tinggal di
kawasan Sejak 634 tahun yang lalu Sejak 1972
Penanda klaim atas
wilayah adat Makam keramat nenek moyang Tembawai (bekas rumah panjang)
Penanda klaim atas kepemilikan
individual
Ladang dan bekas
bukaan ladang Ladang dan bekas bukaan ladang/ ladang yang ditinggalkan (damun)
Berdasarkan tabel di atas diketahui bahwa Masyarakat Kasepuhan sudah ada di lokasi sejak 634 tahun yang lalu sejak perpindahan pertama komunitas Kasepuhan dari jasinga ke bogor. Adapun sejarah penguasaan wilayah Sungai Utik oleh Masyarakat Dayak Iban Sungai Utik relatif masih baru sejak 1972. Sebelumnya suku Dayak Iban tersebut berasal dari Lanjak tahun 1800-an, tercatat ada 12 tembawai (bekas rumah panjang) sebelum sampai di Dusun Sungai Utik. Sebelum tahun 1972, wilayah Sungai Utik dikuasai oleh Dayak Embaloh, selanjutnya wilayah tersebut diberikan dari Suku Embaloh kepada Dayak Iban dengan sebuah perjanjian adat (lihat bab 4).
133 Dalam kepemilikan tanah menurut adat, ada yang disebut kepemilikan kolektif, ada kepemilikan individu. Kepemilikan kolektif adalah kepemilikan adat, yaitu apa yang disebut sebagai kepemilikan adat atau tanah ulayat. Adapun kepemilikan individu ini baik di Masyarakat Kasepuhan maupun pada Masyarakat Dayak Iban Sungai Utik ditandai dengan bekas ladang. Orang yang pertama kali membuka ladang, maka dialah yang akan menjadi pemilik lahan tersebut. Bekas ladang dalam istilah Dayak Iban disebut “damun”. Baik kepemilikan kolektif maupun kepemilikan individu, tanah tersebut disebut tanah adat atau tanah dalam penguasaan adat.
Masalahnya klaim tanah oleh masyarakat adat tersebut tidak memiliki bukti hitam diatas putih (sertifikat), melainkan hanya aspek kesejarahan. Klaim tersebut akan berbenturan dengan klaim oleh negara selaku penguasa seluruh tanah berdasarkan peraturan perundang-undangan negara. Berdasarkan UUPA Pasal 19 Ayat (1), bahwa untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan- ketentuan yang diatur dengan peraturan pemerintah. Hal tersebut bermakna bahwa semua tanah harus terdaftar. Tanah tanpa judul diasumsikan milik negara (MacAndrews, 1986). Artinya bahwa tanah tanpa sertifikat diakui sebagai tanah negara.
Dengan demikian, konflik sumberdaya hutan pada TNGHS dan Hutan Sungai Utik menunjukkan adanya konflik atas tanah dan sumberdaya hutan dimana masing-masing pihak mengklaim bahwa tanah dan sumberdaya hutan tersebut merupakan miliknya. Negara mengklaim bahwa kawasan hutan tersebut sebagai hutan negara, TNGHS sebagai hutan konservasi sedangkan Hutan Sungai Utik sebagai hutan produksi. Adapun masyarakat adat juga mengklaim bahwa kawasan tersebut sebagai kawasan hutan adat. Oleh karena itu, konflik pada Masyarakat Kasepuhan dan Masyarakat Dayak Iban Sungai Utik dapat disebut juga sebagai konflik tenurial.
Konflik tenurial ini terjadi berawal dari adanya politik teritorialisasi. Melalui perspektif historis dapat dijelaskan teritorialisasi kawasan hutan yang bermula dari sistem lokal yang dijalankan masyarakat hingga masuknya politik teritorialisasi yang diperkenalkan pemerintah kolonial dan pemerintah Indonesia
134
merdeka. Realitas konflik sumberdaya hutan sebagai politik teritorialisasi pernah dikemukakan juga oleh Maring (2010) dalam melihat masyarakat sekitar Gunung Noge. Sama halnya dengan apa yang terjadi di Masyarakat Lerokloang Flores NTT (Maring, 2010), bahwa sistem teritorialisasi yang dijalankan Masyarakat Kasepuhan di TNGHS dan Masyarakat Dayak Iban di Sungai Utik bisa dilihat dalam dua hal, yaitu sejarah teritorialisasi sistem penguasaan tanah dan teritorialisasi penguasaan atau pemanfaatan sumberdaya alam.
Matrik 3. Teritorialisasi Masyarakat Kasepuhan dan Masyarakat Dayak Iban Sungai Utik
TNGHS Sungai Utik
Sistem penguasaan
tanah Sistem penguasaan tanah adat dan penguasaan individu.
Sistem penguasaan tanah adat dan penguasaan individu.
Pemanfaatan
sumberdaya alam Melalui konsep zonasi menurut adat Melalui konsep zonasi menurut adat
Berdasarkan tabel di atas, bahwa sistem penguasaan tanah pada Masyarakat Kasepuhan maupun Masyarakat Dayak Iban Sungai Utik terdiri atas dua sistem penguasaan tanah yaitu penguasaan tanah adat dan penguasaan tanah individu. Adapun sistem pemanfaatan sumberdaya alam dilakukan melalui konsep zonasi menurut adat. Masyarakat Kasepuhan membagi hutan ke dalam 4 wewengkon
(zonasi) yaitu leuweung titipan, leuweung tutupan, leuweung cawisan dan
leuweung garapan, sedangkan Masyarakat Dayak Iban Sungai Utik membagi hutan kedalam 3 kawasan yaitu kampong taroh, kampong galao dan kampong endor kerja. Setiap zona tersebut mencerminkan adanya hak, kewajiban dan larangan yang harus dipatuhi oleh masyarakat.
Adapun hak yang dimiliki masyarakat dapat didentifikasi sebagai berikut: hak penggunaan kawasan baik untuk nilai ekonomi langsung maupun tidak langsung; hak meminjamkan atau mengalihkan kepemilikan; mekanisme kontrol atas penggunaan hak; kewajiban dan larangan bagi setiap individu yang terikat atas hak tersebut; dan simbol-simbol adat yang menandai adanya kepemilikan atas sumberdaya hutan. Dikedua masyarakat baik Kasepuhan maupun Dayak Iban Sungai Utik memperlihatkan bahwa hak kepemilikan tidak didasarkan atas pemberian negara atau dokumentasi formal, namun lebih memperlihatkan suatu perkembangan dinamis di tingkat lokal. Bagaimana masyarakat sepanjang sejarah
135 penguasaan atas tanah dan sumberdaya hutan tersebut mengembangkan pengetahuan dan norma-norma yang memberi hak, kewajiban dan larangan bagi masyarakatnya dalam pengelolaan dan pemanfaatan sumberdaya hutan.
Bila dilihat dari aspek kesejarahan, dapat dikemukakan bahwa dalam sejarah TNGHS, terjadi beberapa kali tumpang tindih klaim pengusaan tanah oleh pemerintah dari mulai Zaman Hindia Belanda sampai masa Indonesia merdeka, dengan klaim oleh Masyarakat Adat Kasepuhan. Pengalaman pada Masyarakat Kasepuhan menunjukkan bahwa sejak masa penjajahan telah terjadi perampasan tanah-tanah masyarakat untuk kepentingan negara. Selanjutnya negara membatasi ruang gerak masyarakat dengan menyediakan tanah-tanah yang diperuntukkan untuk huma, namun dalam statusnya tanah tersebut merupakan tanah negara. (lihat Zwart, 1924: 33, Thieme, 1920 dalam Galudra et al., 2005).
Beberapa kali Masyarakat Kasepuhan kehilangan hak atas tanah. Sampai pada akhirnya di tahun 1957, pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah No. 64 Tahun 1957 tentang Penyerahan Sebagian dari Urusan Pemerintah Pusat Dilapangan Perikanan Laut, Kehutanan dan Karet Rakyat Kepada Daerah-Daerah Swatantra Tingkat I, yang menyebutkan bahwa kegiatan pengelolaan hutan serta eksploitasinya, terutama di Jawa dan Madura, diserahkan kepada Pemerintah Daerah Swatantra. Selanjutnya dalam Pasal 11 Peraturan Pemerintah No. 64 Tahun 1957 disebutkan bahwa pemerintah daerah mengatur pemberian izin kepada penduduk yang tinggal di sekitar hutan yang bersangkutan untuk mengambil kayu dan hasil hutan lainnya untuk dipergunakan sendiri oleh penduduk termaksud. Berdasarkan PP tersebut, maka pada masa ini negara (pemerintah daerah) mengizinkan masyarakat lokal melakukan aktivitas di kawasan Gunung Halimun Salak, dengan mewajibkan masyarakat tersebut memberikan sebagian hasil panennya (kabubusuk) kepada pemerintah daerah. Keputusan pemerintah daerah tersebut menandai adanya kesepakatan antara pemerintah (negara) dengan masyarakat, dimana masyarakat mengakui adanya
“right” negara di kawasan tersebut, namun mereka pun memiliki “akses” terhadap hutan, baik untuk kegiatan ekonomi livelihood, maupun untuk tradisi budaya adat Kasepuhan yang mengelola hutan melalui konsep pengetahuan lokal tentang
136
Ketika di tahun 1992, negara melalui Surat Keputusan Menteri Kehutanan No. 282/Kpts-II/1992, merubah status hutan cagar alam (Gunung Halimun) Menjadi Taman Nasional Gunung Halimun seluas 40.000 hektar. Di luar kawasan Taman Nasional Gunung Halimun, pengelolaannya dilakukan oleh Perhutani dan berstatus sebagai hutan produksi. Pada masa ini, masyarakat masih diizinkan untuk melalukan aktivitas didalam kawasan hutan, mengelola hutan bersama-sama dengan Perum Perhutani, dengan memberikan sebagian hasil panen 15-25% kepada Perum Perhutani. Kondisi ini menunjukkan bahwa masyarakat mengakui
“right” negara, selama mereka memiliki “akses” terhadap hutan, baik untuk kegiatan ekonomi livelihood maupun untuk tradisi budaya dalam pengelolaan kawasan hutan berdasarkan pengetahuan lokal.
Pada tahun 2003 negara menerbitkan SK Menteri Kehutanan No.175/Kpts- II/2003 tentang Penunjukkan Kawasan Taman Nasional Gunung Halimun Dan Perubahan Fungsi Kawasan Hutan Lindung, Hutan Produksi Tetap, Hutan Produksi Terbatas Pada Kelompok Hutan Gunung Halimun Dan Kelompok Hutan Gunung Salak Seluas 113.357 Hektar Menjadi Taman Nasional Gunung Halimun- Salak. Berdasarkan SK tersebut, semua kawasan Gunung Halimun Salak menjadi taman nasional. Dasar pertimbangan diterbitkannya SK ini adalah kerusakan hutan pada kawasan pengelolaan oleh Perum Perhutani dan masyarakat adat. Sejak saat itu Masyarakat Kasepuhan bukan hanya kehilangan “right”, melainkan
juga kehilangan akses. Kondisi ini tentu saja akan menempatkan negara dan masyarakat pada situasi konflik.
Masyarakat Kasepuhan selalu terlibat dalam konflik dengan negara sejak dulu, sejak zaman penjajahan, namun konflik selalu mereda ketika masyarakat mempunyai akses terhadap tanah untuk kepentingan livelihood dan akses terhadap pengaturan hutan berdasarkan pengetahuan lokal masyarakatnya. Sekalipun mereka kehilangan hak (property right) atas tanah tersebut, selama memiliki akses terhadap kawasan, masyarakat dapat menerima keberadaan kepemilikan yang diklaim oleh negara. Ribot dan peluso (2003) mendefinisikan akses sebagai kemampuan untuk memperoleh keuntungan dari sesuatu, dalam hal ini sesuatu tersebut adalah sumberdaya hutan. Namun ketika aksespun tidak ada maka konflik menjadi tidak terelakkan.
137 Sejarah penguasaan kawasan Hutan Sungai Utik berbeda dengan TNGHS. Penguasaan Masyarakat Dayak Iban Sungai Utik di kawasan Hutan Sungai Utik baru dimulai sejak tahun 1972. Masyarakat Dayak Iban mewarisi kawasan tersebut dari Suku Dayak Embaloh. Tahun 1984, tahun 1997, tahun 2004 menjadi momentum penting dalam sejarah penguasaan kawasan hutan oleh negara. Pada tahun-tahun tersebut terjadi konflik fisik secara terbuka antara Masyarakat Dayak Iban Sungai Utik dengan pengusaha (yang mengantongi izin IUPHHK dari negara) sebagai reaksi masyarakat atas kebijakan negara. Sekalipun masyarakat berhasil mengusir pengusaha dari lokasi, namun konflik tenurial tidak pernah
reda. Perjuangan masyarakat untuk mendapatkan “right” tidak pernah berhenti.
Fakta tersebut menunjukkan bahwa sekalipun jangka waktu penguasaan atas tanah dan Hutan Sungai Utik belum lama (sejak tahun 1972), namun sejarah membuktikan bahwa keberadaan mereka di kawasan tersebut sangat dominan. Mereka memiliki semua hak akses terhadap hutan. Bahkan keberadaan kebijakan pemerintah (baik pusat maupun daerah) tidak mampu mengeluarkan masyarakat dari kawasan tersebut. Sekalipun secara formal mereka tidak memiliki property right, namun mereka mempunyai akses. Mereka mempunyai ability untuk mengelola dan mengambil manfaat dari kawasan hutan.
Menurut ribot dan peluso (2003), dengan memfokuskan pada kemampuan (ability) dari pada right sebagaimana dalam theory property, formulasi ini membawa perhatian pada berbagai hubungan sosial yang dapat memaksa atau memungkinkan masyarakat untuk memperoleh keuntungan dari sumberdaya tanpa memfokuskan pada hubungan property saja. Artinya sekalipun Masyarakat Dayak Iban tidak memiliki property right (dalam konsep negara) tetapi mereka
mempunyai akses terhadap hutan. Akses adalah lebih mirip dengan bundle power
(ikatan kekuasaan) ketimbang property yang merupakan suatu ikatan right
(bundle of right). Sehingga bagaimanapun juga hak kepemilikan merupakan hal yang penting bagi kedua masyarakat baik Kasepuhan maupun Dayak Iban dalam rangka menjamin kelangsungan akses. Sebagaimana diakui oleh Bromley (1998; 200), McCay dan Acheson (1987), Lynch & Harwell (2006) bahwa hak kepemilikan merupakan faktor penting dalam pengelolaan sumberdaya alam.
138