Financiranje lokalnih skupnosti : diplomsko delo

UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA. DIPLOMSKO DELO. FINANCIRANJE LOKALNIH SKUPNOSTI. Kandidat: Študent izrednega študija Številka indeksa: Program: Študijska smer: Mentor:. Tomaž Stopar 82155188 univerzitetni denarništvo in finance dr. Drago Filipič. Ljubljana, februar 2004. 1.

PREDGOVOR Zamisel o diplomski nalogi s področja financiranja lokalnih skupnosti sem dobil ob uspešno opravljenem zadnjem izpitu mojega programa na Ekonomsko poslovni fakulteti. To je bilo pred dvema letoma, takrat sem bil zaposlen na občinski upravi, na Oddelku za gospodarske dejavnosti. Problematika financiranja lokalnih skupnosti me je pritegnila, saj se ob pripravljanju proračunov za naslednje leto vedno znova ukvarjal s planiranjem postavk s področja gospodarstva. S planiranjem pa je vedno bilo povezano usklajevanje proračunskih postavk in ob upoštevanju vseh političnih želja vedno isti problem pomanjkanja finančnih sredstev. Prav zaradi tega sem se odločil, da se nekoliko bolj posvetim tej problematiki v naši občini, se seznanim s situacijo v Sloveniji ter poiščem kakšno tujo literaturo in proučim, kako se z navedeno problematiko soočajo v tujini. Po seznanjanju se s stanjem v Sloveniji lahko zapišem, da je kritika sistema financiranja občin vseslovenska. Predvsem so kritike namenjene premajhni samostojnosti slovenskih občin in preveč centraliziranemu sistemu financiranja lokalnih skupnosti. Povod temu je tudi veliko število majhnih občin, ki nimajo lastnih sredstev za obstoj in minimalni razvoj. Zato se bom v prvem delu diplomskega dela osredotočil na proučevanje dveh hipotez, in sicer, da je samostojnost slovenskih občin majhna in da je sistem financiranja občin centraliziran. Navedeni hipotezi se mi zdita kot potrebna pogoja za vsakršni razvoj slovenskih občin, še posebno za hitrejši gospodarski razvoj občin in posledično Slovenije. Nadaljnje bom proučil in poskušal potrditi hipotezo, da se občine v Sloveniji v manjši meri poslužujejo alternativnih virov zbiranja finančnih sredstev, kar bi lahko marsikje pripomoglo k izboljšanju stanja proračun lokalnih skupnosti in ob tem izboljšalo samo kakovost javnih dobrin v občini. Pri vsebini sem izhajal iz splošnih in izhodiščnih dejstev o javnih financah. Nadaljeval sem s predstavitvijo lokalne samouprave ter podal bistvena zgodovinska dejstva o organizaciji in reorganizaciji lokalne samouprave v Sloveniji. Nekoliko več prostora sem namenil zakonskim podlagam, ki opredeljujejo lokalno skupnost in financiranje le te. Financiranje lokalnih skupnosti je v veliki meri podvrženo zakonodaji in ima le ta neposreden vpliv kot vir, kar posledično vpliva tudi na višino pridobljenih finančnih sredstev. Temeljna lokalna samoupravna skupnost je občina. Osrednji del diplomske naloge se nanaša na opis občin v Sloveniji, ekonomski vidik teh občin ter način financiranja le teh. Nadaljevanje je namenjeno pregledu porabe občin in prikazu potencialnih virov financiranja občin v bodoče. V svoji diplomski nalogi sem se dotaknil tudi področja pokrajin, kot v zadnjem času zelo aktualne teme razprav številnih javnih oddaj in javnih glasil. V zaključku sem omenil tudi usmeritve evropske unije na področju financiranja lokalnih skupnosti. Preko vsebine sem ugotovil, da so bile postavljene hipoteze upravičene. Resda je struktura lokalnih prihodkov popolnoma primerljiva s strukturami prihodkov v državah Evropske unije, vendar velika neskladja lahko ugotovimo pri strukturi avtonomnih davkov. Občine počasi sicer dobivajo možnost, da uvedejo lastne davke, vendar bi se morali ob tem zmanjšati tudi državni davki, za kaj takega pa slovenska država vsaj za zdaj še ni pokazala večje pripravljenosti. Tudi alternativnih finančnih virov se občine v Sloveniji ne poslužujejo v veliki meri. Glavni vzrok za to stanje lahko najdemo v sedanji zakonodaji s področja financiranja lokalnih skupnosti ki predvideva, da se slednje ne smejo zadolžiti za več kot 10% prihodkov, ki jih je občina zbrala v letu pred letom. Tudi ob proučevanju. 2.

odhodkov in primarne porabe ter posledično pripadajoče finančne izravnave zasledimo med občinami (pre)velika odstopanja, kar vliva občinam občutek nepoštenosti. Ugotovil sem, da slovenske, še posebno pa tuje literature s tega področja ni veliko. Članki iz revij so pretežno istih avtorjev in se bistveno ne razlikujejo pri končnih ugotovitvah. Eden glavnih virov in tudi najobširnejši ter najzahtevnejši so sprejeti zakoni in na njih podlagi sprejeti podzakonski akti. Bolj ko sem prebiral zakonske in podzakonske predpise in iskal neposredno ali posredno povezavo s financiranjem lokalnih skupnosti, več je bilo teh povezav in posledično več tega gradiva. Morebiti prav zaradi tega je celotno poglavje v moji diplomski nalogi namenjeno zakonodajnemu področju s področja financiranja lokalnih skupnosti. Zavedati pa se je potrebno, kar sem ugotovil tudi jaz, da se zakonodaja, še posebno pa podzakonski akti, zelo hitro spreminjajo. Ker sem s pisanjem te diplomske naloge odlašal kar nekaj časa, so mi prav te spremembe povzročale nemalo problemov. Še posebno je to očitno v zadnjem času, ko se bližamo vstopu v Evropsko unijo. Seveda so mi pri pisanju pomagale tudi moje delovne izkušnje, ki sem jih pridobil kot zaposlen na občinski upravi in pomoč sodelavcev, ki so mi posredovali nemalo informacij in podatkov. V veliko pomoč pa so mi bili tudi bivši sošolci, ki so trenutno zaposleni na drugih občinskih upravah in s katerimi sem si izmenjaval izkušnje iz obravnavanega področja. Tudi njim gre zahvala, da sem to nalogo uspešno pripeljal do zaključka. Diplomsko delo, ki je plod pridobljenega znanja v času študija in tekom pisanja diplomskega dela, je moj prispevek k boljšemu razumevanju načina financiranja lokalnih skupnosti v Sloveniji. Želim si, da bi to diplomsko delo bilo marsikomu v pomoč in splošno uporabo.. 3.

KAZALO: 1. UVOD ………………………………………………………………..........……6. 1.1 1.2 1.3 1.4. Opredelitev področja in opis problema, ki je predmet raziskovanja ….........…6 Namen, cilji in osnovne trditve ………………………………………...........…6 Predpostavke in omejitve raziskave ………………………………...........…….8 Predvidene metode raziskovanja …………………………………...........……..8. 2. JAVNE FINANCE …………………………………...…………….........……9. 2.1. Splošno o javnih financah …………………………………....………..........…..9. 3. LOKALNA SAMOUPRAVA – OBČINA ……………..........….…………..10. 3.1 3.2. Pojem lokalne samouprave ………………………………..........……………..10 Reorganizacija lokalne samouprave v Sloveniji …………..........……………..11. 4. ZAKONSKE PODLAGE FINANCIRANJA LOKALNIH SKUPNOSTI V SLOVENIJI……........………………………………………….............…….14. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6. Ustava ………………………………………...…………………..........……..14 Evropska listina lokalne samouprave (MELLS) ……………………...........…15 Zakon o lokalni samoupravi ……………………………………….…..............16 Zakon o financiranju občin ……………………..…….……………........…....17 Zakon o javnih financah …………………………....……….……….........…...21 Vloga ministrstva za finance ………………………………………..........……22. 5. OBČINA KOT SAMOUPRAVNA SKUPNOST ………....…….…….........23. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.4.1 5.4.2. Vloga in struktura občin…………………………………………..…..….......…23 Posebnosti slovenskih občin …………………………….……………….......23 Proračun občine ………………………......….……………….……….……….25 Naloge občine …………………………….......……………….…………….....27 Izvirne naloge občine ………………………….......………….……….….…....27 Prenesene naloge občine ………………………….......….…………..…….…..39. 6. EKONOMSKI VIDIKI OBČIN …………………….…….……......…….…29. 6.1 6.2 6.3. Ekonomska vloga lokalnih skupnosti …....…………….………….…......……29 Samostojnost slovenskih občin …………………......….……………….….….30 Limitirani in nelimitirani prihodki ………………......….…………….…….…33. 4.

7. FINANCIRANJE OBČIN V SLOVENIJI ….…….……......…………...…. 35. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.6.1 7.6.2 7.6.3. Sistem financiranja občin v Sloveniji …………………………………….…...35 Sistem financiranja v nekaterih izbranih državah ……….......……………….37 Primerna poraba …………………………………………...………………....39 Lastni prihodki občin (Lpi) …………………………………….……………...42 Finančna izravnava …………………………………………….…………....…49 Ostali prihodki občin ………………………………………….….……………51 Lokalni davki …………………………………………………..…………....…51 Dotacije ……………………………………………………………………….53 Zadolževanje ………………………………………………………………….54. 8. LOKALNA PORABA V SLOVENIJI ……………………...………….…...57. 8.1 8.2 8.3. Poraba slovenskih občin ……………………………………….………………57 Financiranje gospodarskih javnih služb ………………………………….……59 Kontrola nad porabo finančnih sredstev ……………………………….……...60. 9. POTENCIALNI VIRI FINANCIRANJA OBČIN V PRIHODNJEM OBDOBJU ………………………….………………………………………..60. 9.1 9.2 9.3. Vključevanje privatnega kapitala v financiranje gospodarske infrastrukture – primer BOT …………………………………………………………………....61 Program PHARE Evropske Unije ……………………………………………..62 Oblike spodbud območjem s posebnimi razvojnimi problemi ……………….63. 10. POKRAJINE KOT DRUGI NIVO LOKALNIH SKUPNOSTI ………… 64. 11. SMERNICE EVROPSKE UNIJE ………………………………………….66. 12. ZAKLJUČEK...................................................................................................69. 13. POVZETEK/ABSTRACT ……………………………….…………………..71. 14. SEZNAM LITERATURE …………………………….……………………..73. 5.

1. UVOD 1.1 Opredelitev področja in opis problema, ki je predmet raziskovanja Lokalna samouprava je tema, ki je v zadnjih letih žarišče strokovnih in političnih razprav, tako v Sloveniji kot v Evropi in svetu. V Sloveniji je s strani lokalnih skupnosti deležen kritike predvsem sistem financiranja lokalnih skupnosti, in sicer z vidika nesamostojnosti slovenskih občin in centraliziranega sistema financiranja lokalnih skupnosti. Proces lokalne samouprave v Sloveniji se je pričel s sprejetjem nove ustave, se nadaljeval in uskladil z demokratično Evropo s podpisom Evropske listine lokalne samouprave leta 1996 in se tako kot v vseh drugih evropskih državah, kjer ima lokalna samouprava že zgodovinsko tradicijo, še vedno nadaljuje in razvija. Da pa bi se upoštevala vsa načela in pravice, ki izhajajo iz reforme lokalne samouprave, so predvsem pomembni različni finančni viri. V svoji diplomski nalogi želim proučiti sistem financiranja lokalnih skupnosti, ki bi moral omogočati kombinacijo več načinov zbiranja sredstev, s katerimi bi bilo zagotovljeno učinkovito opravljanje vedno novih nalog občine in s tem izpolnjevanja načela subsidiarnosti ter avtonomije. Osredotočil se bom tudi na problem, ki ga izpostavljajo lokalne skupnosti v zvezi z zelo omejeno samostojnostjo in centraliziranim sistemom financiranja lokalnih skupnosti. 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve Namen Namen mojega diplomskega dela je izpostaviti in utemeljiti problem financiranja lokalnih skupnosti ter nakazati alternativne rešitve. Problem nameravam definirati preko obrazložitve pojma »občina kot temeljna samoupravna skupnost« in preko obrazložitve trenutnega sistema financiranja lokalne skupnosti. V obrazložitvah se bom skliceval tudi na konkretne primere. Izbrano temo analiziram predvsem zaradi lastnega interesa in tudi zaradi lastnega prepričanja o pomembnosti te teme ob vključevanju lokalnih skupnosti v evropsko integracijo. Poudariti želim pomembnost poznavanja tematike za vsakega posameznika, saj vsak državljan Republike Slovenije je neposredno ali vsaj posredno povezan z lokalno skupnostjo v kateri ima stalno bivališče in ima neposredno ali posredno možnost vplivati na razvoj svoje lokalne skupnosti. Cilji Konkretni cilji, ki jih želim s svojo diplomsko nalogo doseči so sledeči:. 6.

Predstaviti pojme »javne finance«, »lokalna samouprava« in »občina«. Pregled slovenske zakonodaje v zvezi s financiranjem lokalnih skupnosti ter na podlagi razpoložljivih podatkov in analize le teh potrditi problematiko financiranja lokalnih skupnosti v Republiki Sloveniji. Bralec bo na podlagi podanega lahko oblikoval tudi lastno stališče do problematike financiranja lokalnih skupnosti. Ugotoviti želim kakšne možnosti financiranja imajo lokalne skupnosti v prihodnje in kakšnih načinov financiranja se poslužujejo lokalne skupnosti v nekaterih evropskih državah. Vsakdo, ki bo prelistal in prebral to diplomsko delo, bo uvidel pomembnost biti seznanjen z javnimi oz. lokalnimi financami ter z dejanskim in možnim financiranjem lokalnih skupnosti. Vsakdo, ki bo prebral to diplomsko delo, bo seznanjen z osnovnimi pojmi javnih financ, z zakonskimi podlagami za financiranje lokalnih skupnosti, o občini kot temeljni samoupravni skupnosti in s poglavitnimi smernicami Evropske unije glede oblikovanja lokalnih javnih financ. Trditve Z višanjem stopnje gospodarske razvitosti in življenjske ravni naraščajo zahteve ljudi po večjem obsegu in kakovosti dobrin in storitev, ki so sestavni elementi njihovega življenjskega okolja. Med najpomembnejšimi so lokalne javne dobrine in storitve. Da bi lokalni organi zadovoljili povpraševanje in želje prebivalcev skupnosti – njihovih volivcev, iščejo nove vire sredstev za financiranje. Pomembno vlogo pri tem igra tudi zadolževanje lokalnih skupnosti. Za učinkovito financiranje lokalne skupnosti je potrebno mnogo več, kot le zagotavljati zadostne finančne vire. Zadolževanje občin je, kot je opredeljeno z zakonom o lokalni samoupravi, izredno rigorozno in onemogoča predvsem razvojno šibkim občinam nadaljnji razvoj oziroma izenačevanje pogojev življenja in dela, kar naj bi bila primarna naloga države. Približevanje vstopa Republike Slovenije v evropsko integracijo in sledenje načelom za oblikovanje lokalnih javnih financ evropskega organa za lokalno samoupravo. Veliko število majhnih občin in nedodelana ter nejasna stališča glede oblikovanja regij oz. pokrajin v Republiki Sloveniji.. 7.

1.3 Predpostavke in omejitve raziskave Financiranje lokalnih skupnosti predstavlja pomemben člen v okviru celotnega javnega financiranja. Približevanje vstopu v evropsko integracijo prinaša s seboj določena priporočila glede preoblikovanja trenutnega sistema financiranja lokalnih skupnosti. Le manjše število občin, kot temeljnih lokalnih skupnosti, ima na voljo dovolj sposobnega strokovnega in tudi ne političnega kadra ter potrebnih finančnih sredstev za opravljanje kakršnih koli zahtevnejših nalog, katere bodo v večji meri podlaga za nove oz. dodatne oblike financiranja občin v evropski integraciji. Težave in omejitve pri analiziranju financiranja lokalnih skupnosti bodo predvsem posledice pomanjkanja predhodnega praktičnega znanja iz tega področja. 1.4 Predvidene metode raziskovanja Diplomsko delo bo narejeno na osnovi poslovnih raziskav. Pri samem delu bom uporabil statično ekonomsko analizo. Z deskriptivnim pristopom bom opisoval financiranje lokalnih skupnosti. Pri tem bom uporabil metodo deskripcije, metodo kompilacije in komparativno metodo. Samostojno bom uporabil tudi induktivno metodo sklepanja (analiza, metoda abstrakcije, metoda generalizacije in metoda sinteze).. 8.

2. JAVNE FINANCE 2.1. Splošno o javnih financah Javne finance - iz starofracoskega finer, "plačati" - pomenijo državne dohodke in izdatke ter gospodarjenje z njimi. Javne finance so področje, ki pokriva finančni del državnih funkcij. Gre za določbe, ki opredeljujejo zbiranje in porabo sredstev na državnem nivoju in kontrolo v zvezi s tem ter posamezna vprašanja v zvezi s finančno in denarno politiko države ter njenih organov. Sodobne javne finance opravljajo tri osnovne funkcije: • • •. alokacijska ali premestitvena; pomeni premeščanje tvorcev iz uporabe v produkciji tržnih dobrin v produkcijo javnih dobrin. Posegi so običajni takrat, ko tržne nepravilnosti ne zagotavljajo ekonomskega ravnovesja. prerazdelitvena funkcija; prerazporejanje dohodka med pripadnike družbe, s popravljanjem deležev v razmerju kakršne oblikuje lastnina proizvodnih odhodkov. stabilizacijska funkcija ali uravnovešanje delovanja gospodarstva; na lokalni ravni odločanja je lažje doseči skladnost med povpraševanjem po določeni javni dobrini in možnostmi financiranja njene porabe.. Pri opredeljevanju financiranja države in lokalnih skupnosti Ustava Republike Slovenije določa, da država in lokalne skupnosti pridobivajo sredstva za uresničevanje svojih nalog z davki in drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od lastnega premoženja. Kot prihodke država predpisuje: • • •. davke, carine, druge dajatve. Država predpisuje davke v javnem interesu zaradi pridobivanja sredstev za financiranje javnih izdatkov oziroma splošnih družbenih potreb. Carine imajo funkcije zaščite domačega gospodarstva oziroma proizvajalcev, čeprav imajo carine tudi funkcijo zbiranja finančnih sredstev za pokrivanje državnih odhodkov. Med druge dajatve spadajo predvsem razne takse, ki jih predpisuje država in lokalne skupnosti za razne specifične storitve, ki jih neposredno opravljajo organi države ali lokalne skupnosti v korist posameznikov ali pravnih oseb oziroma zavezancev. Davke in druge dajatve lahko predpisujejo lokalne skupnosti pod pogoji, ki jih določata Ustava in zakonodaja.. 9.

3. LOKALNA SAMOUPRAVA – OBČINA 3.1 Pojem lokalne samouprave Pojem lokalna samouprava pomeni več kot zgolj lokalno skupnost; pomeni lokalno skupnost, ki ima status samouprave. Lokalna skupnost je zgolj nosilec (lokalne) samouprave, njen subjekt; (lokalna) samouprava pa je pravnosistemska institucija, ki opredeljuje položaj (status) lokalne skupnosti. Ta se izraža v njeni neodvisnosti od države in od vsake druge organizacije. Pojem lokalne samouprave tako združuje dve sestavini: sociološko sestavino – lokalno skupnost in pravnosistemsko sestavino – (lokalno) samoupravo. Druga sestavina je pravnosistemska kakovost, ki mora biti izrecno podeljena oziroma priznana lokalni skupnosti z ustreznim aktom države (Šmidovnik 1995, 27). Samouprava je nasprotje državni upravi. Pri državni upravi je država objekt upravljanja, pri samoupravi pa je subjekt upravljanja. Bistvo samouprave je v tem, da upravlja določene zadeve tisti krog interesentov, ki ga te stvari zadevajo. Glede na prikazane opredelitve lahko povzamemo, da so bistveni konstitutivni elementi institucije lokalne samouprave naslednji (Brenčič 2000, 7): • • • • •. Lokalne skupnosti so teritorialno določene in med seboj razmejene. Ustanovljene so kot subjekti lokalne samouprave (npr. občine, pokrajine ipd). To je TERITORIALNI ELEMENT SAMOUPRAVNOSTI. Tem skupnostim je priznano področje delovnih nalog, ki izražajo interese njihovih prebivalcev. To je FUNKCIONALNI ELEMENT SAMOUPRAVNOSTI. Te naloge upravljajo člani skupnosti pod lastno odgovornostjo, in sicer bodisi neposredno ali po svojih organih, ki jih izvolijo. To je ORGANIZACIJSKI ELEMENT SAMOUPRAVNOSTI. Skupnost ima lastna, materialna in finančna sredstva za opravljanje svojih nalog. To je MATERIALNO - FINANČNI ELEMENT SAMOUPRAVNOSTI. Skupnost ima lastnost pravne osebe. To je PRAVNI ELEMENT SAMOUPRAVNOSTI.. Neposredni vpliv in zavzetost prebivalcev se v državni upravi pokaže veliko bolj kot pa v lokalni samoupravi. Zato mora imeti lokalna samouprava dovolj visoko stopnjo samostojnosti, ko je še mogoče reči, da so odločitve pristojnih organov v lokalni samoupravi izraz njihove volje in materialne moči. Slednje je bil povod za številne reorganizacije lokalne samouprave. Reorganizacija lokalne samouprave velja povsod po svetu za izredno težavno, obsežno, dolgotrajno, zahtevno in tudi drago organizacijsko - tehnično operacijo. Zato so takšne reorganizacije sila redke, pravzaprav so dogodek nekega obdobja. Države se težko odločajo zanje, zlasti ker so tudi s političnega vidika občutljive in pomenijo tveganje za politično stranko oziroma koalicijo, ki bi se je lotila, pa je ne bi uspela realizirati. Problemi s katerimi so se srečevale države v. 10.

tranziciji nam dokazujejo, kako se države praviloma izogibajo takim operacijam in jih odlagajo, dokler je le-to mogoče. Glavni problemi so bili oz. so: 1. Prehod iz centralno planskega sistema je zahteval reorganizacijo in decentralizacijo javne uprave na več stopenjski model, s čimer je nastal problem tako ustreznosti oz. usposobljenosti kadrov kot tudi same organizacije novega sistema. 2. V večini držav je zakonodaja povezana z lokalno samoupravo dovoljevala ustanavljanje novih občin, zato je nastalo veliko število majhnih občin, ki so bile nesposobne zagotoviti ne samo lastne dohodke (in s tem opravljanje nujnih nalog), temveč tudi ustrezne demokratične institucije. 3. Zelo velik problem so imele države pri dodeljevanju premoženjskih pravic in določanju premoženja občin. V družbeni lasti so bila namreč v prejšnjem sistemu vsa podjetja, javne ustanove in javna podjetja. Nastalo je vprašanje dodelitve premoženja državi (oz. občini) ali privatnemu sektorju. Večji del premoženja je postal last lokalne samouprave (zdravstvo, kultura in šport so npr. v domeni privatnega sektorja v razviti tržni ekonomiji), kar predstavlja obremenitev za občinski proračun. V nekaterih državah je lokalna samouprava podedovala ne samo industrijo, ki je vezana na javno porabo, temveč tudi industrijo široke potrošnje, kar pa ni v skladu z načeli tržne ekonomije. V Sloveniji so npr. občine v večini primerov uspele ugotoviti in opredeliti svoje premoženje, srečevale pa so se z nekaterimi problemi, ki deloma izvirajo iz neurejene dokumentacije in neurejenih zemljiško knjižnih vpisov, nejasnih zakonskih določb, povezani pa so tudi z vprašanji, ki jih povzročajo nedokončani postopki vračanja premoženja po izvedeni denacionalizaciji. 4. Na splošno dohodki občin ne zadostujejo za financiranje nalog oz. primerne porabe. Problemi sodobnega sveta niso le makroekonomski in politično globalni, pač pa vsaj v taki meri tudi vsakdanji problemi človeka, problemi kakovosti življenja, varstva okolja in drugi, kar je vse povezano s stoterimi dejavnostmi v ožjih teritorijih znotraj lokalne skupnosti občine, ki človeka lahko osrečijo ali pa tudi spravijo v nezadovoljstvo. Na osnovi tega načela se je sprožil plaz decentralizacije državnih nalog na regije in dalje na lokalne skupnosti, oziroma se pogosto pojavlja izraz: "Vso oblast navzdol!". Lokalne skupnosti pa teh nalog niso bile sposobne prevzeti in opravljati. Očitno je postalo, da se morajo modernizirati, da bi bile sposobne prevzeti nove naloge in jih seveda bolj uspešno upravljati, kot so se sedaj na višjem nivoju. In prav to je izhodišče vseh reorganizacij lokalne samouprave, predvsem v tranzicijskih državah. Vnovična uveljavitev lokalne samouprave v teh državah je pomemben prispevek h graditvi Evrope po načelih demokracije in decentralizacije oblasti. 3.2 Reorganizacija lokalne samouprave v Sloveniji Naša reorganizacija lokalne samouprave temelji na povsem drugih izhodiščih, saj ni šlo za tehnično-organizacijsko modernizacijo lokalnih skupnosti, pač pa za vzpostavitev državno, političnega sistema, to je parlamentarne demokracije s klasično lokalno samoupravo, ki naj. 11.

bi zamenjala dotedanjo ureditev socialistične države. V njej je na lokalni ravni deloval tako imenovani komunalni sistem, ki ga je bilo potrebno odpraviti in nadomestiti z novim sistemom občin, na podlagi nove pravne ureditve in sicer ne glede na oceno ali so dosedanje občine delovale dobro ali slabo. V Sloveniji ni prišlo do splošnega prepričanja javnosti, da je reforma lokalne samouprave potrebna ali celo nujna. Prej bi lahko rekli, da je bila po reakciji javnosti nepotrebna, odveč ali celo škodljiva. Saj ni bilo mogoče razumeti funkcionalnosti s teritorialnega vidika reforme. V evropskih državah so z reformo združevali male občine v večje teritorialne enote, pri nas pa je bilo potrebno, vsaj tako izgleda, velike občine razdeliti na manjše, kar se je zdelo in dokazalo kot neracionalno in nesmiselno. Komunalni sistem, uveljavljen v Sloveniji od petdesetih let naprej, je bil poskus originalne ureditve lokalne samouprave, tako v primerjavi z ureditvijo v okviru socialističnih držav kot z ureditvijo v Zahodni Evropi. Če zanemarimo poskuse graditve jugoslovanske federacije komun ob koncu 50. let, naperjene proti zamisli federacije kot skupnosti narodov in njihovih republik, je komunalni sistem pomenil prispevek k decentralizaciji in k rahljanju oblasti federacije in republik. S tega vidika je bil komunalni sistem pomemben odstop in izboljšava v primerjavi s sistemi socialističnih držav, zasnovanimi na centralističnem vzorcu in monopolni oblasti vodilne državne partije. Po drugi strani je bil jugoslovanski komunalni sistem dodaten odmik od tradicij lokalne samouprave, kar je bilo deloma popravljeno z vlogo krajevnih skupnosti oziroma krajevne samouprave. Primerjava komunalnega sistema z zahodnoevropskimi modeli lokalne samouprave pokaže, da je bila občina kot komuna bistveno drugačna tvorba kot klasična občina. Zamišljena je bila kot država v malem, kar je razvidno iz narave in obsega njenih pristojnosti, teritorialnega obsega in organiziranosti. Občina kot komuna je bila po obsegu in številu prebivalcev bistveno večja od klasične občine, okrog štiri petine njenih zadev je bilo takšnih, da so bolj sodile v pristojnost državne uprave kot v pristojnost lokalnih skupnosti, organizacija občine pa je posnemala organiziranost republike kot države (tridomna občinska skupščina, izvršni svet, upravni organi, občinske interesne skupnosti, šole, bolnišnice, v nekem obdobju celo občinska sodišča in občinska gospodarska podjetja itd.). Poleg tega je dobila občina z uvedbo delegatskega sistema ključno vlogo kot temelj oblikovanja in vpliva na delovanje republiške skupščine, v okviru katere je od 70. let deloval poseben zbor občin. Z uvedbo tako zamišljene občine kot komune je odpadla tudi potreba po obstoju okrajev, ki so bili v Sloveniji odpravljeni sredi 60. let. Slovenija se je ob oblikovanju nove ustavne ureditve po osamosvojitvi odločila, da bo z reformo lokalne samouprave skušala vzpostaviti ureditev, ki bo kompatibilna z modeli lokalne samouprave, uveljavljenimi v Zahodni Evropi. Zato je razumljivo in skladno s tem ciljem, da se je odločila za oblikovanje večjega števila manjših občin, za razmejitev med državnimi in lokalnimi zadevami, za preprostejšo organizacijo občin in za uvedbo pokrajin kot regionalnih skupnosti med novo občino in državo. Na načelni ravni torej z zamišljeno reformo ni bilo nič narobe; ustavna ureditev, zakonska izvedba in praksa pa so privedle do rešitev, ki terjajo resne popravke reforme na vseh ravneh, od teoretičnih izhodišč prek ustavne in zakonske ureditve do delovanja v praksi. Po hudih zapletih med občinami in krajevnimi skupnostmi, državnim zborom, vlado in ustavnim sodiščem glede vseh temeljnih vprašanj oblikovanja novih občin (merila za. 12.

oblikovanje, vloga referenduma itd.) je prišlo do ustanovitve nove mreže občin. Teh je bilo najprej 147, drobitev pa se je nadaljevala tako, da jih je sedaj 193. Pri tem ne moti le veliko število novih občin v času, ko so v številnih evropskih državah naklonjeni oblikovanju nekoliko večjih. Dvomljiva je tudi izrazita nesimetričnost glede velikosti občin v različnih delih države, od ene skrajnosti, kjer je občina nastala iz manjše vaške krajevne skupnosti, do druge, ko se v občino povezuje več sto naselij (Ribičič, 2001, 878). Razmejitev pristojnosti je potekala na podobno kontraverzen način kot oblikovanje novega omrežja občin. Sočasno z razmejitvijo pristojnosti so bile vse zadeve, ki so bile opredeljene kot državne, tudi centralizirane. To pomeni, da so vse zadeve, o katerih so odločale občine na podlagi zakonskega pooblastila, prešle v roke države. Izjema so bile nekatere manj pomembne zadeve, za katere je ustavno sodišče presodilo, da so izrazito lokalne in jih zato niti začasno ni mogoče prenesti na državo. Sama razmejitev pristojnosti ni tako usodna v državah, v katerih se številne državne zadeve poverijo v izvrševanje lokalnim skupnostim. V Sloveniji je drugače, ker proces prenašanja pristojnosti z države na lokalne skupnosti sploh še ni stekel. Država ugotavlja, da ni mogoče prenesti na občine nobene pomembnejše zadeve, ker je omrežje novih občin nestabilno in ker so med njimi takšne, ki niso sposobne opravljati nobene pomembnejše zadeve. Organizacija občin je bila bistveno poenostavljena. Ustava o tem nima zavezujočih določb, po Zakonu o lokalni samoupravi pa mora imeti vsaka občina, navadna in mestna, svet kot svoje predstavniško telo, ki sprejema vse najpomembnejše odločitve iz pristojnosti občine, župana kot neposredno izvoljenega funkcionarja, ki predstavlja občino in skrbi za izvrševanje odločitev občinskega sveta, in ustrezen nadzorni organ. Do precejšnjih zapletov je v praksi prihajalo tedaj, ko župan, izvoljen na neposrednih volitvah, ni imel večinske podpore v občinskem svetu, ki je v manjših občinah izvoljen na podlagi večinskega, v večjih pa na podlagi proporcionalnega volilnega sistema. Ti zapleti so bili toliko večji, dokler ni s spremembo Zakona o lokalni skupnosti (podrobneje v poglavju 4.3) določeno, da župan vodi delovanje občinskega sveta, s čimer je bila odpravljena posebna funkcija predsednika občinskega sveta. Financiranje občin je urejeno dokaj nekonsistentno, kar je pripomoglo k oblikovanju občin, ki nimajo lastnih sredstev za obstoj in minimalni razvoj, ter zoževanju avtonomije lokalnih skupnosti. V skladu z logiko 143. člena Ustave, ki določa občino kot edinega oblikovalca pokrajine, je bila v reformi dana prednost oblikovanju občin, odloženo pa je bilo vprašanje regionalizacije države. Tako v desetih letih po sprejemu ustave še ni bila ustanovljena nobena pokrajina, normativna ureditev pokrajin pa je takšna, da bi se lahko pokrajina v enem delu države ustanovila ravno takrat, ko bi se ukinila pokrajina v drugem delu države, ali da bi v eno pokrajino vstopila ena občina ravno v trenutku, ko bi iz nje izstopala druga. Problematičen je tudi način oblikovanja pokrajinskega sveta (posredne volitve, paritetna sestava), če izhajamo iz ustavne določbe o tem, da je pokrajina širša samoupravna lokalna skupnost. Za reformo lokalne samouprave v Sloveniji lahko ocenimo, da se je preveč ukvarjala s teritorialno drobitvijo in premalo s funkcionalnim vidikom, podcenjevala je decentralizacijo pristojnosti, zagotovitev finančne avtonomije občin in regionalizacijo. 13.

Slovenije. Zlasti glede oblikovanja novih občin in glede njihovih pristojnosti je reforma šla iz ene skrajnosti v drugo: poprejšnje omrežje velikih in z državnimi zadevami preobremenjenih komun nadomesti veliko premajhnih občin, oskubljenih vsakršne pomembnejše pristojnosti. Takšna reforma ni mogla privesti do vzpostavitve lokalne samouprave, ki bi bila kompatibilna z ureditvami v razvitih zahodnoevropskih državah in skladna z izročili evropske lokalne samouprave, zapisanih v Evropski listini lokalne samouprave. Zato je smiselno, da se tudi z ustavnimi spremembami spodbudi nova etapa reforme lokalne samouprave, katere pomembna sestavina je tudi regionalizacija države. 4. ZAKONSKE PODLAGE FINANCIRANJE LOKALNIH SKUPNOSTI V SLOVENIJI Poglavitna zakonodaja s področja lokalne samouprave, ki opredeljuje ustanavljanje, naloge in način financiranja občin, ima svoja izhodišča že v ustavnih določbah (npr. 9. in 42. člen). Na podlagi Ustave so bili sprejeti naslednji zakoni, ki podrobneje opredeljujejo financiranje lokalnih skupnosti: Zakon o lokalni samoupravi, v nadaljevanju ZLS (Ur.l.Rs, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/00, 51/02) Zakon o javnih financah, v nadaljevanju ZJF (Ur.l.RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02) in za financiranje občin najbolj pomemben, Zakon o financiranju občin, v nadaljevanju ZFO (Ur.l.RS, št. 80/94, 45/97, 67/97, 56/98, 59/99, 61/99, 79/99, 89/99, 40/03). Poleg tega je za urejanje tega področja v prihodnje zelo pomembna tudi ratifikacija Evropske listine lokalne samouprave (v nadaljevanju MELLS), ki jo je Slovenija ratificirala v letu 1996 (Ur.l.RS, št. 57/96). 4.1 Ustava Ustava Republike Slovenije iz 1991. leta je na načelni ravni dala lokalni samoupravi velik pomen. Tako poseben člen med uvodnimi splošnimi določbami pravi, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava (9. člen). Pravica državljanov, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodelujejo pri upravljanju javnih zadev, je pravica, ki jo določa 44. člen. Po Ustavi uresničujejo njeni prebivalci lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih samoupravnih skupnostih (138. člen). V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in se nanašajo samo na prebivalce občine ter posamezne naloge iz državne pristojnosti, ki jih nanje prenese država z zakonom po predhodnem soglasju in po zagotovitvi sredstev (140. člen). 139. člen Ustave govori o ustanovitvi občin, 141. člen o mestni občini in njenih nalogah, 143. člen o povezovanju v pokrajine in 144. člen o nadzoru državnih organov. 145. člen pa govori o drugi (funkcionalni) samoupravi. O lokalnih skupnostih pa je govora tudi na številnih drugih mestih v Ustavi. O financiranju občin govori 142. člen Ustave. Ustava v tem členu določa: »občina se financira iz lastnih virov« in »Občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva.« Z ustanovitvijo občin kot samoupravnih lokalnih skupnosti je dokončno prenehala obstajati družbena lastnina, s katero so razpolagale. 14.

prejšnje občine kot družbenopolitične skupnosti. S tem se je pričel proces oblikovanja občinske lastnine kot ene izmed oblik javne lastnine. ZLS je dal občinam položaj oseb javnega prava s pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja. Premoženje občine sestavljajo nepremične in premične stvari, ki so v lasti občine, denarna sredstva in pravice. Nova ozemeljska razdelitev je zahtevala razdelitev skupnega premoženja med novo nastale občine (skladno osnovnemu ZLS). 4.2 Evropska listina lokalne samouprave (MELLS) Evropsko listino lokalne samouprave je Republika Slovenija podpisala 11.10.1994 v Strassburu, ratificirala 1.8.1996, veljati pa je pričela za našo državo 01.03.1997. Ta listina se uporablja neposredno in je sestavni del našega pravnega reda1. Doslej so listino ratificirale: Avstrija, Bolgarija, Ciper, Danska, Esstonija, Finska, Nemčija, Grčija, Madžarska, Islandija, Italija, Liechtenstein, Luxembourg, Malta, Nizozemska, Norveška, Poljska, Portugalska, Španija, Švedska in Turčija. Listina nalaga podpisnicam izpolnitev temeljnih pravil, ki zagotavljajo politično, administrativno in finančno neodvisnost lokalnih oblasti (Vlaj 1996, 878). Njen 9. člen vsebuje osem načel, ki jih morajo spoštovati države podpisnice pri oblikovanju notranje zakonodaje, ki ureja financiranje lokalnih skupnosti. Ta načela so: načelo ustreznosti, ki zahteva, da ima lokalna skupnost ustrezne lastne finančne vire, s katerimi prosto razpolaga v okviru pooblastil. Načelo sorazmernosti zahteva, da morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v sorazmerju z nalogami, ki jim jih določata zakon in Ustava. Načelo samofinanciranja zahteva, da mora vsaj del finančnih virov lokalnih skupnosti izvirati iz lastnih davkov in drugih dajatev, katerih višino lokalne skupnosti v okviru zakona določajo same. Po načelu prožnosti morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da lahko čim prej sledijo dejanskemu gibanju odhodkov opravljanja njihovih nalog. Po načelu izravnave mora država ne le s finančno izravnavo, temveč tudi z drugimi ustreznimi ukrepi zagotoviti izenačenost med lokalnimi skupnostmi pri financiranju lokalnih zadev. Načelo sodelovanja zahteva, da so lokalne skupnosti na primeren način vprašane za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni finančni viri. Načelo samostojnosti zahteva, naj sredstva, ki jih država dodeli lokalnim skupnosti, ne bodo strogo namenska za financiranje določenih projektov. Načelo zadolževanja pa zahteva, da imajo lokalne skupnosti za najemanje posojil za večje naložbe v mejah zakona dostop do domačega kapitala (Šturm 2002, 965). O razliki med stanjem lokalne samouprave v Republiki Sloveniji in načeli, za katere se zavzema MELLS, prepričljivo govorijo priporočila kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Evrope, sprejeta pomladi leta 2001. Na podlagi temeljite analize, ki so jo izvedli dva predstavnika in izvedenec Sveta Evrope, se je kongres odločil opozoriti Slovenijo na številne slabosti v ureditvi in delovanju njene lokalne samouprave. Kongres pozitivno ocenjuje dejstvo, da je Slovenija ratificirala MELLS in dosegla pri njenem razvoju določen napredek. Največ kritike namenja drobitvi lokalne samouprave, finančno nesamostojnost občin, ki so vse preveč odvisne od državnih subvencij in se zavzema za hitrejše prenašanje 1. Lokalna samouprava po Evropski listini označuje pravico in sposobnost krajevne oblasti, da v mejah ustave in zakonov predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev lokalne narave z lastno odgovornostjo in v interese lokalnega prebivalstva.. 15.

pooblastil osrednje državne uprave na lokalne skupnosti ter za spoštovanja načela subsidiarnosti2. 4.3 Zakon o lokalni samoupravi S sprejemom zakonov, ki so v skladu z Ustavo Republike Slovenije uredili lokalno samoupravo, se je v naši državi pričela preobrazba lokalne samouprave. Pravno podlago zanjo je predstavljal sprejem ZLS, ki določa predvsem naloge lokalnih skupnosti – občin. Določa pa tudi oblike premoženja in načine financiranja občin. ZLS tako določa v 2. členu, da so občine temeljne samoupravne lokalne skupnosti. Občina v okviru ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni. Po predhodnem soglasju občine lahko država z zakonom prenese na občino opravljanje posameznih nalog iz svoje pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva. 8. člen ZLS določa, da se samoupravne lokalne skupnosti financirajo iz lastnih virov, občinam, ki pa zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti izvajanja z zakonom določenih nalog, zagotovi potrebna dodatna sredstva država. 52. člen ZLS določa, da lokalne zadeve javnega pomena financira občina iz lastnih virov, sredstev države in iz zadolžitve. Lastni viri občine so: 1. davki in druge dajatve, 2. dohodki od njenega premoženja. Pomembni za obravnavo financiranja nalog občin so še 53. člen ZLS, ki določa, da za financiranje lokalnih zadev javnega pomena pripadajo občini naslednji prihodki: − − − − −. davek od premoženja, davek na dediščine in darila, davek na dobitke od iger na srečo, davek na promet nepremičnin, drugi davki, določeni z zakonom.. Občina lahko predpisuje zgoraj naštete davke pod pogoji, ki jih določa zakon. Za financiranje lokalnih zadev javnega pomena pripadajo občini tudi prihodki iz dohodnine. 54. člen ZLS določa, dohodke od premoženja občine. Ti dohodki naj bi bili zlasti naslednji: − dohodki od zakupnin in najemnin za zemljišča in objekte, ki so občinska lastnina, 2. Načelo subsidiarnosti pomeni, da naj bi višja raven ne urejala stvari,ki jih je možna urejati nižja raven (Vlaj 1996, 878).. 16.

− dohodki od vlaganj kapitala, − dohodki od vrednostnih papirjev in drugih pravic, ki jih je občina kupila, − dohodki od rent, dobička javnih podjetij in koncesij. Poleg tega se občina lahko v skladu s 55. členom ZLS tudi zadolži, in sicer pod pogoji, ki so določeni v zakonu. Država zagotavlja občinam, ki ne morejo financirati lokalnih zadev javnega pomena v primerni višini iz lastnih virov, dodatna sredstva. Višino in način zagotavljanja dodatnih sredstev določa zakon. Država zagotavlja dodatna sredstva: − za opravljanje nujnih nalog občine; − za financiranje nalog, ki jih prenese v opravljanje občini; − za sofinanciranje lokalnih zadev javnega pomena, kadar ima poseben interes za njen razvoj; − izravnavo z investicijskim vložkom v skladu s programom v občinah z najnižjim komunalnim standardom. Višina sredstev se za posamezno občino določi zlasti glede na: − število prebivalstva in poseljenost občine, − geografske značilnosti, − status občine z vidika posebnih interesov države za njen razvoj. 4.4 Zakon o financiranju občin Do sprejetih sprememb in dopolnitev ZFO (ZFO-A; Ur.l. RS, št.56/98) je sistem financiranja občin v Republiki Sloveniji urejal prvotni zakon. S sprejemom ZFO-A se je razveljavil do takrat veljavni 20. člen ZFO, ki je zavezoval ministrstvo, pristojno za finance, da izračuna zagotovljeno porabo za posamezno občino in za vse občine na podlagi meril, ki jih določijo in finančno ovrednotijo pristojna ministrstva in vladni službi, v sodelovanju z občinami. Naloge, za katere so se oblikovala finančno ovrednotena merila, so bile vsebinsko opredeljene v prvem odstavku tega člena. Po določbah tretjega odstavka istega člena so se v obseg zagotovljene porabe štela tudi odobrena sredstva za najnujnejše investicije, ki so jih z merili opredelila pristojna ministrstva. Merila za zagotovljeno porabo občin so se izračunavala za proračunska leta 1995 - 1998. Oblikovanje in dograjevanje meril je potekalo postopoma - vsa resorna ministrstva in vladni službi so oblikovali finančno ovrednotena merila po 20. členu ZFO šele v letu 1996. V teh letih so se sredstva, ki so bila zajeta v proračunih občin, delila na prihodke za zagotovljeno porabo in druge prihodke. Z izračunom zagotovljene porabe je vlada občinam omogočala nemoteno financiranje temeljnih nalog, svobodni odločitvi občine pa je bilo prepuščeno financiranje tistih nalog, ki so pomenile nadgradnjo temeljnih nalog. Določbe zadnjega odstavka do tedaj veljavnega 20. člena ZFO so zavezovale Vlado Republike Slovenije, da v 60 dneh po sprejemu državnega proračuna obvesti Državni zbor Republike Slovenije o finančno ovrednotenih merilih za posamezno proračunsko leto. Pri pripravi izračuna zagotovljene porabe so vsako proračunsko leto nastopale težave zaradi pozno oblikovanih meril ali pa pozno sprejetega državnega proračuna. Zaradi preobrazbe. 17.

lokalne samouprave je bilo potrebno ustrezno analizirati to stanje. Vlada Republike Slovenije je zato pripravila analizo financiranja lokalnih skupnosti v Republiki Sloveniji po uveljavitvi nove lokalne samouprave, ki jo je tudi poslala Državnemu zboru Republike Slovenije. Ob obravnavi to analize v državnem zboru so bili sprejeti sklepi, da je potrebno obstoječi sistem financiranja lokalnih skupnosti v naši državi ustrezno dopolniti in spremeniti. Ugotovitve so pokazale, da podrobno predpisovanje in finančno vrednotenje nalog po posameznih področjih ne poenostavlja financiranja lokalnih skupnosti ob ločitvi porabe na zagotovljeno in ostalo porabo. Analiza je pokazala, da zatečeno stanje ni skladno z usmeritvami, ki jih je sprejel državni zbor ob sprejemu zakona o ratifikaciji MELLS. Veljavno financiranje je imelo tudi to pomanjkljivost, da so se pri zagotovljeni porabi preveč podrobno predpisovala finančno ovrednotena merila, ki so izgubljala na svoji kvaliteti tudi zaradi nepreglednosti. Hkrati se je druga pomanjkljivost pokazala v tem, da so se posameznim občinam prepuščala znatna finančna sredstva nad obsegom zagotovljene porabe, za razreševanje problematike in financiranja nalog nad obsegom, ki ga je opredeljevalo posamezno ministrstvo v svojih merilih. Prav s sprejemom MELLS je državni zbor začrtal pot v nadaljnjo finančno samostojnost lokalnih skupnosti (9. člen), ki pa bi se lahko dosegla samo s sprejemom sprememb in dopolnitev ZFO. Državnemu zboru so bile zato predlagane spremembe in dopolnitve ZFO, ki so vsebinsko posegale v obstoječi sistem financiranja občin in vzpostavile temelje novemu pristopu. Ta se je uresničil s sprejemom ZFO-A. Pri tem se je skušalo izhajati iz kriterijev, ki naj bi bili pripravljeni preprosto, pregledno in razumljivo, da bi vsaka občina v bodoče lahko vedela, po kakšnih osnovah in v kakšni višini je ali še bo upravičena do dopolnilnih sredstev iz državnega proračuna. Bistvene spremembe zakona, vezane na sistem financiranja lokalnih skupnosti, so obravnavane po naslednjih členih: 16. in 17. člen (zadolževanje); V primerjavi z ZFO se je možnost zadolževanja razširila tudi na področje, ki omogoča razreševanje stanovanjske problematike. Pogodbe o najetju posojila sklepa župan, vendar samo na podlagi sprejetega proračuna, kar pomeni, da mora znesek možnega zadolževanja potrditi občinski svet, dobiti pa je potrebno tudi predhodno soglasje ministra, pristojnega za finance. Zaradi večjega dolgoročnega zadolževanja posameznih občin (pri posameznih skladih na državni ravni), ko so ugotovljene anuitete zaradi daljšega obdobja odplačila manjše, je po ZFO-A dana možnost, da se občine v določenih primerih lahko zadolžijo tudi v obsegu, ki presega 10% realiziranih prihodkov v letu pred letom zadolževanja, če odplačilo glavnice in obresti v posameznem letu ne presega 3% realiziranih prihodkov. 20. in 20.a člen (primerna poraba); Besedilo 20. člena ZFO je opredeljen na novo in vsebinsko prilagojen novemu pristopu zagotavljanja potrebnih sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena. Pojem dosedanje "zagotovljene porabe" je nadomestil pojem "primeren obseg sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena" (skrajšano: primerna poraba), s katero je skladno z MELLS poudarjena samostojnost lokalne skupnosti, ob upoštevanju manjšega števila objektivnih kriterijev. Prekinjena je torej praksa, ko so resorna ministrstva z natančnim predpisovanjem meril posegala v financiranje javne porabe občin. V vsakem proračunskem letu je namreč prihajalo do razkoraka med oblikovanimi merili resornih. 18.

ministrstev in možnim obsegom razpoložljivih sredstev za njihovo financiranje v okviru globalne bilance zagotovljene porabe ob ugotovljene na ravni države. Potrebna so bila številna usklajevanja, da so se prilagodila bilančnim možnostim, ob tem, da so občine ugotavljale, da se z državne ravni preveč podrobno predpisuje posamezni lokalni skupnosti poraba razpoložljivih sredstev. Podrobno finančno ovrednotena merila so izgubljala na kvaliteti za nepreglednosti, hkrati pa se je nekaterim občinam prepuščalo relativno večja finančna sredstva nad izračunanim obsegom zagotovljene porabe za financiranje posameznih nalog v znatno večjem obsegu in nad standardom, kot ga je opredelilo posamezno resorno ministrstvo za konkretno proračunsko leto. Spremenjen pristop pri izračunu primernega obsega sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena torej pomeni, da ne bo več potrebno oblikovati finančno ovrednotenih meril resornih ministrstev. V prvem odstavku novega člena je opredeljena definicija primerne porabe, ki vsebinsko pomeni sredstva, s katerimi občina lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog oz. zadev lokalnega pomena. Nov način izračuna primerne porabe upošteva vse razpoložljive posamezne lokalne skupnosti za financiranje v konkretnem proračunskem letu. Ločitev prihodkov na prihodke za zagotovljeno porabo in ostale prihodke odpade, ker se pri obsegu lastnih prihodkov za posamezno občino upoštevajo prihodki po 21. in 22. členu ZFO-A. Izhodišče za določitev tega zneska predstavljajo podatki o globalno razpoložljivih sredstvih za financiranje javnih potreb v občinah. Na podlagi teh podatkov se določi primerna poraba na prebivalca, kot povprečni znesek sredstev na prebivalca v občinah v Republiki Sloveniji. 21. in 22. člen (prihodki občine); Po 21 . členu ZFO-A med prihodke občine za financiranje porabe spadajo: - davek na dediščine in darila, - davek na dobitke od iger na srečo, - davek na promet nepremičnin, - upravne takse, - posebna taksa za uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic. Po ZFO-A štejemo med prihodke občin za financiranje porabe tudi: - davek od premoženja, - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, - krajevne turistične takse, - pristojbine, - odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča in gozda, - odškodnine in nadomestila za degradacijo prostora in onesnaževanje okolja, - prihodki uprave, - prihodki, določeni z drugimi akti. 23. člen (prihodki od dohodnine); ZFO-A določa, da občinam pripada 35 % prihodkov iz dohodnine, z razliko od ZFO, ki je določal 30 % prihodkov iz tega naslova.. 19.

24. člen (finančna izravnava); Občinam, ki jim zaradi gospodarske nerazvitosti-lastni viri ne bodo zadoščali za pokrivanje primernega obsega sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena, bo enako kot doslej država iz državnega proračuna zagotavljala ustrezna sredstva v obliki finančne izravnave. Za razliko od prejšnjega sistema financiranja občin, ki je vzpodbujal oblikovanje novih občin, ki je vodilo v vedno večjo fiskalno obremenitev ali pa v prerazporeditev razpoložljivih sredstev med občinami v okviru obstoječe globalne bilance za javno porabo občin, nov način prepušča občinam samostojno razpolaganje z izračunanimi sredstvi. Ta način ne onemogoča nastajanje novih občin, novo oblikovana občina pa v bodoče ne more pričakovati večjega obsega sredstev finančne izravnave, kot je izračunan po določbah sprejetega zakona. Sredstva finančne izravnave lahko dosežejo največ 100 % ocenjenih lastnih prihodkov. To določilo na eni strani omejuje občine v višini finančne izravnave, na drugi strani pa stimulira občine za predpisovanje lastnih prihodkov in virov sredstev. Ne glede na to določilo pa je v vsaki občini potrebno zagotoviti finančno izravnavo vsaj do višine 75 % primerne porabe. S tem določilom se vsaj v prehodnem obdobju ščiti občine, ki ne zberejo niti 50 % primerne porabe. 24.a člen (stimulacija za združevanje občin); Zakon je na novo uvedel stimulacije v primeru združitve dveh ali več občin in sicer: • •. Če se združita dve sosednji občini, je nova občina upravičena do dodatnih 3 % sredstev finančne izravnave, določenih za posamezno proračunsko leto. V primeru, da se združi več sosednjih občin, pa se določena sredstva finančne izravnave novi občini za posamezno proračunsko leto povečajo za 6 %.. 25. člen (lastni prihodki občin); Obseg lastnih prihodkov za posamezno občino ugotovi ministrstvo, pristojno za finance, v sodelovanju s posamezno občino in Davčno upravo Republike Slovenije. Pri ugotavljanju obsega lastnih sredstev so upoštevane določbe prvega odstavka 148. člena Ustave Republike Slovenije, kar pomeni, da bodo med prihodke zajeti vsi prihodki, ki jih opredeljuje ZFO-A. Ob izračunu obsega lastnih prihodkov je potrebno upoštevati stopnje davčnih in nedavčnih dajatev, ki so določene s posameznim zakonom. V primeru, da te niso določene z zakonom, pa bo pri izračunu potrebno upoštevati povprečno stopnjo v državi. Pri pripravi izračuna bodo izjema le sredstva samoprispevka, ki se sicer ne upoštevajo pri izračunu lastnih prihodkov, razen če po sklepu občinskega sveta občina to zahteva. 26. člen (sofinanciranje investicij); V državnem proračunu se občinam lahko zagotovijo dodatna sredstva za sofinanciranje ukrepov in investicij, vendar samo takrat, kadar obstaja posebni interes na državni ravni. Za razliko od tekočih sredstev finančne izravnave, ko jih bodo občine razporejale prosto, bodo morale sredstva, ki jim bodo odobrena iz naslova, uporabiti le za namene, za katere. 20.

so jim bila dodeljena. To dodatno zavezuje državne organe oz. pristojna ministrstva, da pripravijo program investicij in da o sofinanciranju odloča Vlada RS. Osnova za izračun soinvesticijskega deleža države je delež dohodnin na prebivalca v občini v primerjavi z deležem v državi. Dosedanje splošno določilo, da mora občina zagotoviti najmanj 50 % lastnih sredstev je nadomestila lestvica od najmanj 10 % do 70 % vrednosti investicije: TABELA 1: VIŠINA DODATNIH SREDSTEV DRŽAVE ZA SOFINANCIRANJE INVESTICIJ OBČINAM. Če znaša delež dohodnine na prebivalca v občini v primerjavi s povprečjem teh deležev občin v državi: do 50% nad 50% do 70% nad 70% do 90% nad 90% do 110% nad 110% do 130% nad 130% do 150% nad 150% Vir: ZJF. Je občina upravičena do dodatnih sredstev v višini do: 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%. 4.5 Zakon o javnih financah V letu 1999 je bil sprejet ZJF, ki ureja pripravo, sestavo in izvrševanje proračuna države in proračunov lokalnih skupnosti, upravljanje premoženja države in občin, zadolževanje države in občin, računovodstvo in proračunski nadzor. Po tem zakonu je proračun države oziroma občine akt, s katerim so predvideni prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki države oziroma občine za obdobje enega leta. Zakon določa neposredna in posredna uporabnika proračuna. Neposredni uporabniki občinskega proračuna so: • občinski organi, organizacije in občinska uprava, • ožji deli občine (krajevne, vaške, četrtne skupnosti, ki imajo svoje finančne načrte). Posredni uporabniki občinskega proračuna so: • javni skladi, • javni zavodi, • agencije, katerih ustanoviteljica je občina. Neposredni uporabniki se financirajo neposredno iz proračuna, kar pomeni, da so njihovi finančni načrti posebni del proračuna. Posredne porabnike proračuna, javne sklade, zavode in druge enote javnega sektorja, v katerih ima občina vpliv na upravljanje oziroma odločanje poslovne politike, zavezuje zakon samo v postopkih, obsegu in poročanju o zadolževanju in izdajanju poroštev, kar je pomembno predvsem z vidika možnih odhodkov proračunov. Končni cilj ZJF je učinkovitejše, preglednejše in bolj nadzorovano upravljanje javnih financ na centralni ravni ter gospodarnejše ter smotrnejše razpolaganje s proračunskimi sredstvi pri neposrednih in posrednih uporabnikih. Navedeno se izraža v racionalnejšem trošenju javnofinančnih sredstev, učinkovitejšem pobiranju javnofinančnih. 21.

prejemkov, kar bo dolgoročno imelo pozitivne materialne posledice v korist proračunov, saj bo prispevalo k zmanjšanju javnofinančnih izdatkov. ZJF prav tako usmerja uporabnike h kakovostnemu uresničevanju programov, ki se financirajo iz proračuna in tako posledično krepijo zaupanje javnosti v delovanje države v najširšem smislu. 4.6 Vloga ministrstva za finance Ministrstvo za finance igra pomembno vlogo v horizontalni in vertikalni ureditvi državnega sistema. Na Ministrstvo za finance so neposredno povezana in odvisna vsa ostala ministrstva, saj ključno vlogo pri ocenjevanju velikosti in pomembnosti posameznega resorja igra njegov proračun. Ministrstvo za finance, s pomočjo vlade in državnega zbora, določi koliko sredstev bo imelo posamezno ministrstvo na razpolago, kasneje pa preko tekočega leta tudi zagotovijo ta sredstva. Poglavitne naloge Ministrstva za finance so vezane: • na denarni in bančni sistem, • na devizni sistem, • na sistem finančnih odnosov s tujino, • na sistem davkov, prispevkov, taks, carin in drugih javnih prihodkov, • na sistem zavarovalništva, • na sistem vrednostnih papirjev, • na sklade in druge finančne organizacije, • na igre na srečo, • na sistem javne porabe, • na proračun, • na upravljanje s finančnim premoženjem in dolgovi Republike Slovenije (zakladnica Republike Slovenije), • na sistem računovodstva, revizije in finančnega poslovanja, • na skupne naloge republiških upravnih organov in vladnih služb pri opravljanju finančno računovodskih služb. Ministrstvo za finance ima na področju financiranja občin mnogo različnih nalog. Med najpomembnejši nalogi ministrstva sodita naloga priprave izračunov, iz katerih se oceni znesek primerne porabe za posamezno občino in ocenjevanje lastnih prihodkov občine. Slednja naloga se v veliki meri opravlja na davčni upravi, saj ocene prihodnjih prihodkov temeljijo na dejanskih preteklih prihodkih, ki so popravljeni z določenimi ocenami gospodarskih gibanj. Med pomembnejše naloge, ki so vezane na področje financiranja občin, je tudi t.i. enotni zakladniški račun, v nadaljevanju EZR. EZR je sistem centralizacije denarnih tokov v okviru enega računa pri Banki Slovenije, s čimer je omogočen nadzor nad sredstvi celotnega sistema, kakor tudi njegovo učinkovito upravljanje. Iz vidika samostojnosti občin pri upravljanju s sredstvi delimo občine na tiste, ki imajo svoj EZR (sistem EZR občine) in na tiste, ki so vključene v sistem EZR države (Černjač 2002, 61).. 22.

5 OBČINA KOT SAMOUPRAVNA SKUPNOST 5.1 Vloga in struktura občin Občina je temeljna lokalna samoupravna skupnost (ZLS, 2. člen). To je najbolj pogosta definicija občine, tako v učbenikih kakor tudi v pravnih tekstih, ki obravnavajo lokalno samoupravo. V tej opredelitvi so obsežene tri sestavine, ki so značilne za občino: • • •. da je občina glavni oziroma najvažnejši tip (oblika) lokalne samouprave, da je oblikovana v okviru naravne, zgodovinsko nastale lokalne skupnosti, kakršne so naselja – posamezna ali več naselij povezanih s skupnimi interesi, da ima položaj samoupravnosti – z vsebino kakor ga določa sistemska zakonodaja o lokalni samoupravi v posamezni deželi.. Gre skratka za naravni tip lokalne samoupravne skupnosti, ki se je razvil iz »gole« lokalne skupnosti, in si med tem razvojem pridobil določen pravni položaj v širši (državni) skupnosti (Šmidovnik 1995, 63). Cilj vsake občine je zadovoljevanje osnovnih človekovih potreb, ki pomenijo pogoj za življenje in delo. Občina mora svojim prebivalcem zagotoviti pravico do odločanja o javnih zadevah lokalnega pomena, te pa so predvsem komunalne storitve, skrb za osnovno varstvo otrok, socialno ogroženih, invalidov in ostarelih, skrb za javni red in mir, planiranje in urbanistično urejanje. Posebna naloga občine pa je, da ima, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja in s tem ustvarja sredstva za delovanje in razvoj občine (Vlaj 1995, 17-20)3. 5.2 Posebnosti slovenskih občin Slovenske občine imajo že ob začetku delovanja mnogo problemov, od različnih izhodišč, kriterijev, časovnih zapletov in nedorečene zakonodaje. Reformatorji lokalne samouprave oziroma občin so naredili nekaj dvomljivih potez, med drugim smo ne glede na evropske izkušnje, kjer se takšna reforma pripravlja več let (npr. Švedska od leta 1949 do 1974) izvedli reformo v dobrih treh letih (če jo računamo od sprejetja Ustave naprej), pa še to s presledki (Šmidovnik 1995, 220). Poleg tega se je z reformo občin hkrati izvajala tudi upravna reforma, kar je v nasprotju z evropskimi izkušnjami. To je prevelik organizacijski zamah, ki ga ni mogoče obvladovati in bi utegnil pripeljati v pravni kaos v vsej državi. Naša reforma ni šla po evropski poti. Naša reforma je šla ravno po obratni poti, in sicer:. 3. Občina mora zagotavljati standard prebivalstvu na njenem območju, ki je značilen za povprečje v državi. Za zagotavljanje teh nalog. občina potrebuje finančna sredstva in druge materialne osnove, ki so pogoj za razvoj, delovanje in blaginje občine in njenih občanov (Vlaj 1995: 17-20).. 23.

• • •. ne v smer decentralizacije, ampak v smer centralizacije sistema in pristojnosti, ne v povezovanje med državo in občinami, ampak v ločitev med njima, ne v oblikovanje večjih, ampak v oblikovanje manjših občin.. Organizacijske oblike ZLS deli občine na dve glavni skupini, in sicer: • običajne občine, • mestne občine. ZLS v svojem 13a. členu določa, da ima občina najmanj 5000 prebivalcev, oziroma občina ima ob ustanovitvi manj kot 5000 prebivalcev, če gre za ustanovitev nove občine z združitvijo dveh ali več občin. ZLS v 12. členu pravi, da območje občine obsega naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov sme občina imeti manj kot 5000 prebivalcev. ZLS v 15a. členu pravi, da je mesto večje urbano naselje, ki se po velikosti, ekonomski strukturi, gostoti prebivalstva, naseljenosti in zgodovinskem razvoju razlikuje od drugih naselij. Mesto ima več kot 3000 prebivalcev. Naselje dobi status mesta z odločitvijo Državnega zbora. Torej izjemoma lahko mesto iz zgodovinskih razlogov pridobi status mestne občine, ki ima več kot 3000 prebivalcev, kar lahko pomeni, da bi dobilo določeno območje status mestne občine, ne da bi sploh imelo pogoje za ustanovitev občine (5000 prebivalcev). Dodatni povod spremembi ZLS s strani zakonodajalcev. Dejansko pa imamo v Sloveniji štiri vrste oziroma skupine občin, in sicer: a) mestne občine - pomembna vloga in pomen mestnih občin je predvsem pri decentralizaciji in realizaciji regij, oziroma pokrajin, saj so že sedaj edine, ki se zoperstavljajo centralni oblasti. b) nove občine, katerih sedež je na sedežu bivših občin - dejanski položaj tem občinam sorazmerno ustreza in verjetno bodo v glavnem previdno stopale v nove povezave in jih zato ni videti kot glavne protagoniste regij, kar pa kljub nekaterim prednostim, ki so jih te občine imele v preteklosti, pomeni stagniranje oziroma celo rahlo nazadovanje. c) nove občine, ki so zmožne obstoja - te občine bodo v bodoče eden glavnih iniciatorjev povezovanja, saj jim bo le to omogočalo preboj in dostop do nekaterih institucij in povezav, hkrati z urejanjem nekaterih skupnih zadev in aktivnosti. d) nove občine, ki nimajo zmožnosti obstoja - nove občine, ki nimajo zmožnosti obstoja, ne bodo mogle dolgoročno obstojati in realizirati vseh nalog, saj jim primerna sredstva ne bodo zagotavljala osnove za funkcioniranje, lastna sredstva pa se ne bodo oblikovala v dovolj veliki višini. To so predvsem občine, ki ne zadostujejo pogojem po 13a. členu ZLS. To so občine, ki imajo manj kot 5000 prebivalcev ter nimajo dovolj močnega gospodarskega potenciala, oziroma, tako imenovane »lokalne davčne moči« za funkcioniranje in zadovoljitve potreb. Omenjeno dejstvo bo prizadelo tudi nekatere večje občine, predvsem pa občine, katerih prebivalstvo se giblje v razponu med 5000 in 10000 prebivalcev.. 24.

Država ima naslednje možnosti za pozitivno vplivanje na ljudi na teh območjih, in sicer: • • •. območja oziroma te občine bo država priključila večjim in gospodarsko močnejšim območjem, izvajala bo različne oblike pomoči in dotacij, iskala bo rešitev v okviru regij oziroma v sklopu regionalne politike.. Država bo morala za občine, ki ne zadostujejo pogojem po 13a. členu najti rešitev in to v smislu pozitivnega vplivanja, ki bo korenito poseglo v življenje ljudi na teh območjih. 5.3 Proračun občine Proračun občine je akt, s katerim so predvideni prihodki in drugi prejemki in odhodki ter drugi izdatki občine za eno leto. S tem aktom se določijo programi občinskih organov in sredstev za izvedbo programov. Pri določitvi proračuna je potrebno najprej upoštevati dani makroekonomski okvir, v katerem se določi fiskalna kapaciteta občine (ocena davčnih in nedavčnih prihodkov). Na podlagi prioritet občine se določi obseg in razrez proračuna po ključnih funkcijah občine, ki so podrobneje opredeljene v finančnih načrtih neposrednih uporabnikov proračuna in predstavlja za neposredne uporabnike zgornjo mejo pravic porabe4. Ustavne in zakonske podlage za proračun Temeljni predpis, ki ureja sestavo, pripravo in izvrševanje proračuna, upravljanje s premoženjem, upravljanje dolgov, računovodstvo in notranji nadzor, je ZJF in na njegovi podlagi izdani predpisi: • Uredba o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Ur.l.RS, št. 45/02), • Navodilo o pripravi finančnih načrtov posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov (Ur.l.RS, št. 91/00 in 122/00) in • Odredba o funkcionalni klasifikaciji javnofinančnih izdatkov (Ur.l.RS, št. 43/00). Pri pripravi proračuna je potrebno upoštevati tudi Zakon o računovodstvu, v nadaljevanju ZR (Ur.l.RS, št. 23/99) in njega podzakonske predpise. V delu proračuna, ki se nanaša na pripravo načrta razvojnih programov je potrebno upoštevati tudi podzakonske predpise Zakona o javnih naročilih (Ur.l.RS, št. 39/00, 102/00) in Zakona o nadzoru državnih pomoči (Ur.l.RS, št. 1/00). Zakon o izvrševanju državnega proračuna za tekoče leto oz. za naslednji dve leti (v nadaljevanju ZIPRO5), določa višino primerne porabe na prebivalca ter zagotavlja dodatne prihodke občinam, katerim ostala zakonodaja zmanjšuje dosedanje lastne prihodke.. 4. Pravica porabe je pravica neposrednega uporabnika prevzemati in plačevati obveznosti v breme sredstev na določeni proračunski postavki – kontu. 5 Trenutno veljavni ZIPRO za leto 2004 in 2005 (Ur.l.RS, št. 130/03).. 25.

Pri pripravi dokumentov proračuna, ki se nanaša na pripravo kadrovskega načrta, pa morajo občine upoštevati Zakon o javnih uslužbencih (Ur.l.RS, št. 56/02) in njega podzakonske predpise. Sestava, priprava in izvrševanje proračuna Na podlagi ZJF se ureja sestava, priprava in izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: državni proračun) in proračunov lokalnih skupnosti (v nadaljnjem besedilu: občinski proračun), upravljanje s premoženjem države in občin, zadolževanje države oziroma občin, poroštva države oziroma občin, upravljanje njihovih dolgov, računovodstvo in notranji nadzor javnih financ ter proračunsko inšpekciranje. Določbe tega zakona, ki se nanašajo na neposredne uporabnike občinskega proračuna, veljajo tudi za ožje dele občin, ki so pravne osebe, če s tem zakonom ni drugače določeno. Pri pripravi in izvrševanju proračuna je treba spoštovati načeli učinkovitosti in gospodarnosti. V proračunu se izkazujejo vsi prejemki, ki pripadajo državi oziroma občini, ter vsi izdatki države oziroma občine za posamezne namene. Proračun sprejema občinski svet za leto, ki je enako koledarskemu letu6 in tudi pred začetkom leta, na katerega se nanaša. Občina lahko v tekočem letu razpolaga s tistimi prejemki, ki so bili vplačani v njen proračun do konca tekočega leta. Med izdatke proračuna tekočega leta se štejejo tista izplačila iz proračuna, ki do bila izvršena do konca tekočega leta (ZJF 1999, 2. člen). Sestava proračuna ZJF v svojem 10. členu navaja naslednje dele proračuna občin: • splošni del, • posebni del, • načrt razvojnih programov. Splošni del proračuna sestavljajo: • bilanca prihodkov in odhodkov, • račun finančnih terjatev in naložb, • račun financiranja, • ocena realizacije prejemkov in izdatkov za preteklo, tekoče in prihodnje leto. Posebni del proračuna sestavljajo: • finančni načrti neposrednih uporabnikov Načrt razvojnih programov za naslednja 4 leta sestavljajo: • letni načrti oziroma plani razvojnih programov neposrednih uporabnikov, • osnove načrtov razvojnih programov: o dolgoročni razvojni načrti, o investicijski načrti, o finančni načrti neposrednega uporabnika. 6. Možna priprava dvoletnega proračuna, ki je opredeljena v 13a. členu ZJF, kjer je navedeno, da župan lahko predloži občinskemu svetu skupaj s predlogom proračuna za naslednje proračunsko leto tudi predlog proračuna za leto, ki temu sledi, vendar samo znotraj mandatnega obdobja, za katero je bil občinski svet izvoljen.. 26.

Način in roke za predložitev razvojnih programov neposrednih uporabnikov občinskega proračuna predpiše župan. Priprava proračuna občine in njegove obvezne sestavine V skladu s 13. in 13a. členom ZJF župan predloži občinskemu svetu: • predlog proračuna z obrazložitvami, • program prodaje občinskega stvarnega premoženja za prihodnje leto, ki je potreben zaradi zagotavljanja prihodkov proračuna z obrazložitvami, • predlog finančnih načrtov za prihodnje leto javnih skladov in agencij, katerih ustanovitelj je občina, • predlogi predpisov občine, ki so potrebni za izvršitev predloga proračuna (odloki itd) • načrt delovnih mest in njihov sprejem za prihodnje dve leti, usklajen s predlogom proračuna, • predlog načrta nakupov in gradenj, ki zajemajo osnovna sredstva, pridobitev lastninske pravice, zakup investicijsko vzdrževanje in obnovo osnovnih sredstev: načrt nakupov in gradenj mora biti ločeno sprejet po: o zgradbah in prostorih, o prevoznih sredstvih, o investicijski opremi in storitvah, o drugi opremi, o zemljiščih in naravnemu bogastvu, o drugih osnovnih sredstvih. Načrt nakupov in gradenj mora biti usklajen s predlogom proračuna. Občina mora za nemoteno delovanje zagotoviti zadostna finančna sredstva. Finančna avtonomija izhaja iz zadostnih finančnih virov. Da bi se izognili tveganju nezadostnih finančnih sredstev, ki so potrebna za opravljanje naloženih nalog je potrebno zagotoviti, da sta strani prilivov in odlivov usklajeni tako količinsko kot tudi časovno. Finančni viri so bistvenega pomena za presojo stvarnosti lokalne samouprave. Pristojnosti občine in njeni finančni viri morajo biti v ravnovesju oziroma sorazmerju. 5.4 Naloge občine 5.4.1 Izvirne naloge občine Ustava Republike Slovenije v prvem odstavku 140. členu določa, da spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve. Pojem lokalne zadeve opredeljujeta dva elementa: • •. zadeve, ki se tičejo samo prebivalcev občine, občina mora biti sposobna samostojno urejati zadeve.. Tipične javne lokalne zadeve so zlasti komunalne zadeve, skrb za osnovno varstvo in dodatno skrb za socialno ogrožene, invalide in ostarele, skrb za javni red in mir, planiranje. 27.