북한은 국제기구를 정치선전의 도구가 아닌 국내문제 해결을 위 한 도구로 인식하고 있다. 구체적으로 북한은 자금과 기술지원을 얻 을 수 있는 ADB, IBRD, 그리고 IMF에 가입을 원하고 있다. 하지 만 북한의 국제기구 가입은 핵협상과 연계될 정도로 중요하지 않다.
핵무기 개발은 체제 생존의 핵심적 이해와 연관되어 있는 반면, 국 제기구 가입은 정권유지에 필요한 한 가지 수단일 뿐이다. 따라서 북한의 언술과 달리 북한의 국제기구 가입을 핵협상의 수단으로 삼 을 수 없다.
국제기구는 북핵협상에서 협상 타결을 위한 우호적 환경 조성에 부분적으로 기여할 수 있다. 국제기구를 북핵협상에 사용하는 방 안은 북한을 국제기구에 끌어 들이는 포용안과 국제기구로 북한을 제어하는 압박안으로 구분될 수 있다. 포용안은 장기적으로 북한 으로 하여금 비핵화 규범, 국제관행, 인권 규범 등에 노출되어 북한 의 행동 변화에 기여할 수 있는 장점을 가진다. 반면, 효과가 현실 화되기에는 너무 오랜 시간이 필요하고, 북한이 이를 협박 수단으로 활용할 가능성이 있고, 국내 보수세력의 반발을 초래한다. 압박안 은 실제 핵반전 사례에서 적실성을 보였지만, 남북관계 악화, 국내
‘진보’세력의 반발을 초래한다.
북한의 국제기구 가입을 한국이 원하는 방식으로 진전시키는 방 안을 제안한다. 북한이 협박수단으로 사용할 수 없도록 무형의 매 몰비용만 생기도록 북한과 국제기구의 관계를 조절하면, 제한적이나 마 국제기구를 북핵협상에 활용할 수 있다. 또한 북한의 오판을 방 기하기 위하여 국제기구를 통한 압박 수준을 최소한 현재 수준으 로 유지한다. 국제기구를 통한 대북 압박에 있어 한국이 전면에 나 서기보다는 우호국의 대리 역할이 더 효과적이다.
북핵문제와 국제기구의 역할 제고 방안조동준 주
1_ “북한, 미국에 IMF, ADB 등 국제기구 가입 담보 해달라,” 『노컷뉴스』, 2008년 8월 18일.
2_ 재정경제부, “경제부총리, 제62차 IMF/WB 연차총회 기조연설 실시,” 보도자료<http://epic.
kdi.re.kr/epic_attach/2007/R0710390.pdf>.
3_ “정부, 세계은행에 북한지원기금 추진,” 『연합뉴스』, 2008년 11월 26일.
4_ 국제철도협력기구(OSJD)가 1973년 이전 북한이 가입했던 유일한 국제기구였다.
5_ 박정희 대통령의 1973년 6월 23일 ‘평화통일 외교정책에 관한 특별선언’은 7개항으로 구성 되어 있다. 박정희 대통령은 4항에서 “긴장완화와 국제협조에 도움에 된다면 북한이 우리와 같이 국제기구에 참여하는 것을 반대하지 않는다”고 하여 남북한 동시 국제기구 가입을 용 인할 의사를 밝혔다. 또한 5항에서 북한의 국제연합 가입을 반대하지 않으며 남북한 동시 가 입 이전에도 북한에 대한 초청도 수락할 뜻을 밝혔다. 이 선언 이후 한국은 북한을 승인한 국가와도 수교할 수 있다는 입장으로 선회하였다.
6_ 1986년 이후 북한의 국제기구 가입이 다시 증가하는데, 이는 1984년 합영법 공포 이후 대외 개방을 서두르는 정책과 연관되어 있다고 보여진다.
7_ 임필수, “북한, IMF. IBRD 가입 희망,” 『연합뉴스』, 1998년 12월 15일.
8_ 국제연합에서 정치적 수사 사용에 관하여 Jong, Cornelis D. de, The Freedom of Thought, Conscience and Religion or Beliefs in the United Nations (1946~1992) (Oxpord; Hart, 2000); Rigo Sureda, The Evolution of the Right of Self-Determination: A study of United Nations Practice (Leiden: Sijthoff, 1973) 참조.
9_ 김소열, “北, 核 검증전 ‘IMF, ABD 가입 美 보장’ 요구,” 『The Daily NK』, 2008년 8월 18일.
10_ 앤 크루거 IMF 수석부총재는 “사실 (북한의 IMF 가입에) 어떤 조건이 있는 것은 아니다”고 하면서 “가장 중요한 것은 북한의 거시경제 안정이며 이에 대한 공개적인 토론이 있어야 한 다”고 부연하였다. 이는 북한이 기초 사회경제통계를 제공할 수 없는 상황을 우회적으로 표 현한다. IMF는 International Financial Statistics를 통하여 회원국의 거시 경제사회지표를 제 공하고 있다.
11_ 한국은 북한이 가입한 국제기구 가운데 국제철도협력기구를 제외한 모든 국제기구에 가입 되어 있다. 한국철도공사는 국제철도협력기구와 협력을 현재 모색하고 있다.
12_ Paul, T.V., “Nuclaer Taboo and War Initiation in Regional Conflicts,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 39 No. 4 (1995), pp. 107~705; Schelling, Thomas C., “The Nuclear Taboo,” MIT International Review 1 (2007); Tannewald, Nina, “The Nuclear Taboo: The United States and the Normative Basis of Nuclear Non-Use,” International Organization, Vol. 53 No. 3 (1999), pp. 435~442; 핵무기 사용을 규제하는 국제규범으로 2000년 NPT 회의에서 결정된 “Practical Steps for the Systemic and Progressive Efforts to Implement Article VI” para.9(e), 2000년 국제연합총회 결의안 A/RES/55/33C, 1996년 국제사법재판 소의 권고 등을 들 수 있다.
13_ Keohane, Robert O., After Hegemony: Cooperation and Discord in world Political Economy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984), pp. 90~94.
14_ Abbott, Kenneth W. and Duncan Snidal, “Why States Act Through Formal International Organizations?” Journal of Conflict Resolution, Vol. 42 No. 1, pp.3~32.
15_ McNeely, Connie L., Constructing the Nation-State: International Organization and the Prescriptive Action (Westport, CT: Greenwood Press, 1995); Russett, Bruce and John Oneal, Triangulating Peace: Democracy, Interdependence, and International Organizations (New York, NY: Norton, 2001).
16_ 이는 국제정치학에서 “비용신호이론”으로 발전하였다. 조동준, “교범이 된 거짓말: 쿠바 미 사일 위기와 1차 북핵위기에서 Trollope 기법,” 『국제정치논총』, 47권 4호 (2007), pp. 77
∼104; Fearon, James M., “Signaling Versus the Balance of Power and Interests: An
Empirical Test of a Crisis Bargaining Model,” Journal of conflict Resolution, Vol. 38 No.
2 International Organization, Vol. 53 No. 3 (1999).
17_ 예를 들어, 북한이 ADB로부터 자금 지원을 받게 되면, 북한에 지원된 자금은 북한의 지불 의지에 따라 회수가 결정된다. 따라서 이는 매몰비용의 성격을 가진다.
18_ 구소련으로부터 독립한 우크라이나, 카자흐스탄, 벨로루시는 영내에 배치되었던 핵무기 를 통제할 의사를 보였지만 미국으로부터 경제지원과 러시아로부터 안전보장을 조건으 로 자국에 배치되었던 구소련의 핵무기를 러시아로 인도하였다 (조순구, “핵무기 해체사례 와 북한 핵의 평화적 관리방안,” 『국제정치논총』, 45권 3호 (2005), pp. 203∼204.; The Carnegie Endowment for International Peace and the Monetary Institute of International Studies, Nuclear Successor States of the Soviet Union (5th ed.) (Washington, DC: The Carnegie Endowment for International Peace, 1998), pp. 3∼23.) 남아프리카 공화국은 안보환경의 변화, 국제제제로 인한 압박, 국내 정치세력의 변화 등을 겪으면서 자발적으로 핵무기 폐기를 결정했다. (조동준, “남아프리카 공화국의 비핵화 사례 연구” (forthcoming, 서울: 한울, 2008); Albright and Mark Hibbs, “South Africa’s Secret Nuclear Program:
the Dismantling,” Nuclear Fuel (May 24, 1993); Liberman, Peter, “The Rise and Fall of the South African Bomb,” Internaional Security, Vol. 27 No. 30 (2001) pp. 71∼82.) 19_ Levite, Ariel E., “Never Say Never Again: Nuclear Reversal Revisited,” International
Security, Vol. 27 No. 30 (2003), p. 62; Levite는 2003년 논문 게재 당시 이라크와 리비아 를 “시도중” 국가로 분류했지만 이라크는 2002년 핵기술 관련 시설과 장비를 공개한 후 핵 무기 프로그램을 폐기하였다. 리비아는 2003년 IAEA 사찰을 받으면서 핵무기 보유 시도를 포기했다 (조동준, “리비아의 비핵화 선택 연구,” 『북핵문제와 한반도 평화체제』 (성남: 세 종연구소, 2008).
20_ International Atomic Energy Agency, “Implementation of the NPT Safeguards Agreement of the Socialist People’s Libyan Arab Jamahiriya,” (February 20, 2004)
<http://www.fas.org/nuke/guide/libya/iaea0204.pdf>.
21_ Liberman, Peter, “The Rise and Fall of the South African Bomb,” International Security, Vol. 26 No. 2 (2001), p.70.
22_ MEM-16은 “Major Economies Meeting-16”의 약자로 2008년 동경 G-8 정상회담에서 최초로 시도되었다. MEM-16 회원국은 G-8 회원국(미국, 일본, 독일, 영국, 프랑스, 이탈리 아, 캐나다, 러시아)과 주요경제국 8개국(호주, 브라질, 중국, 인도, 인도네시아, 멕시코, 남아 프리카 공화국, 한국)이다. G-8과 MEM-16 정상회담은 2009년에도 계획되어 있다.
23_ 변희룡, “‘대(大)가뭄’과 ‘극대(極大)가뭄’ 주기 2012년에 겹쳐, 대비해야,” 『조선일보』, 2008 년 10월 11일.
전 재 성(서울대학교)
북핵문제와 한국의 국제공조 방안
1. 서론
북핵 문제가 발생한 지 15년 이상이 지난 현재, 아직도 북핵문제 가 해결되고 있지 않은 원인을 정확히 밝힐 필요가 있다. 현재까지 북핵 폐기를 둘러싸고 북한을 비롯한 6자회담 참가국 5개국의 회 담은 다양한 방안을 내세워 타협을 시도하려 했지만 여전히 해답을 찾지 못하고 있다.
6자는 모두 북핵의 폐기가 북한의 미래와 동북아의 평화를 위 해 바람직하다는 원론에는 합의하고 있지만, 구체적인 추진방법을 둘러싸고는 극단적 이견을 보이고 있다. 이러한 상황이 지속되는 것 은 북핵문제의 본질에 대한 시각이 완전하지 못함을 방증한다. 문 제의 진단이 정확하다면, 그간의 성과와 향후의 방향에 대한 적절 한 타개책이 나와야함에도 불구하고, 북핵 회담은 때때로 정체를 벗어나지 못하고 있기 때문이다.
한마디로 북핵문제는 북한의 정치적 생존과 북한의 미래에 관한 문제이다. 단순히 북한이 개발한 핵을 폐기함으로써 북한은 경제적 지원을 얻고, 미국은 핵확산을 막는 수준에서 그칠 수 있는 문제가 아니다. 양자가 동북아 국제정치, 더 나아가서는 테러와 반테러로 얼룩진 지구정치에서 어떻게 공존할 수 있는가, 그리고 남북 관계에 서 양자는 어떠한 한반도 거버넌스를 향해 나갈 수 있는가, 동북아 국가들은 북한의 미래에 대해 어떠한 합의에 도달할 수 있는가 하 는 문제가 북핵문제를 해결하는 과정에서 반드시 해결되어야 하는 문제이다.
그러한 점에서 북핵문제는 보다 근본적인 정치적 문제의 증상으 로, 증상치료를 통해서는 문제의 근원을 해결하기 어렵다. 현재의 북 핵문제 해결방안은 6자회담의 9ㆍ19 공동성명과 2ㆍ13 합의의 추진 프 로세스에 달려 있다. 2단계 불능화 단계의 막바지에 검증을 둘러싼
북핵문제와 한국의 국제공조 방안전재성
의견 대립 속에 명백한 실마리를 잡지 못하고 있는 것이다. 이러한 줄 다리기는 불가피하다 할지라도, 참가국들이 북핵문제의 본질을 정확 히 인식하고, 전략적ㆍ장기적 계획 속에서 문제를 해결하고자 한다면 전망이 밝을 것이다. 그러나 현재까지의 협상과정을 볼 때, 참가국들 은 동북아와 북한의 미래를 둘러싼 그림에 전략적 합의를 도출하지 못하고 있으며, 그럴 경우, 북핵문제는 여전히 근본문제의 표피에 지 나지 않은 상황에서 바람직한 상황을 기대할 수는 없을 것이다.
한국이 북핵문제는 물론, 북한문제, 그리고 한반도와 동북아의 평화에 관한 국제적 공조를 이끌어내는 데 노력하지 않고는 북핵문 제를 해결하기는 어려울 것이다. 한국은 한국의 안보와 한반도 통 일, 동북아 평화라는 중차대한 현안을 다루는 과정에서 운명을 걸 고 있으며, 한국의 안보, 한반도 문제를 국제화하는 과정에서 반드 시 주도권을 가지고 문제를 해결해야 하는 운명에 처해있다. 따라서 북핵문제는 물론, 이를 넘어선 문제해결에 어떠한 방안을 제시할 수 있을지 생각해보는 것은 필수적인 일이다.
최근 북한을 둘러싼 상황은 서서히 그러나 중대하게 변화되고 있는 모습이다. 북한에서는 김정일 위원장의 건강문제가 제기되면서 그간 수면 밑에 잠들어 있던 권력승계문제가 표면화되었다. 미국 역 시 내년 오바마 행정부의 등장으로 새로운 리더십이 준비되고 있다.
북핵 문제의 중요한 두 국가인 북한과 미국의 리더십 변화라는 큰 상황에 처하여 한국이 어떠한 공조체제를 만들어내는가는 북핵문 제의 해결은 물론, 보다 더 큰 문제들을 해결하는 데 매우 중요한 관건이 될 것이다.
본고는 한국이 북핵문제를 해결하고, 이 이상의 이슈들을 다루 어감에 있어 어떠한 원칙에 의거하여 국제공조를 이끌어가야 하는 지, 그리고 구체적으로 어떠한 방안이 제시될 수 있는지 살펴볼 것 이다.