북한은 1970년대 초반부터 서방측 국제기구 가입을 추진해왔 다.4 국내정치적으로도 북한의 국제기구 가입 시도는 선뜻 이해하기 어렵다. 국제기구가 외세 개입의 통로이기 때문에 북한의 지도이념인 주체와 어울리지 않기 때문이다. 왜 북한은 국제기구에 가입하려 할 까? 국제기구가입을 위한 북한의 노력과 의지는 단순히 경제난 타 개, 국제고립을 타개하기 위한 수단 등으로 단순하게 표현되기 어렵 다. 이 절은 신호전달 이론에 기반하여 북한의 국제기구 가입 의사 를 검토한다.
가. 북한의 국제기구 가입 역사
1970년 초반 미중대화는 북한으로 하여금 서방 국제기구에 가입 을 모색하도록 한 직접적 계기였다. 닉슨 방중과 주은래-키신저 회
담은 미국을 적대시하여 정권의 정당성을 유지하던 북한에게 큰 충 격일 수밖에 없었다. 미중대화의 합의에 따라 중국의 국제연합 가입 이 현실화되자 북한도 국제연합을 주요 외교 무대로 삼으려 하였다.
북한의 노력은 1973년 세계보건기구 가입으로 현실화되었다. <표 1>
에서 보여지듯이 북한은 1970년대 중·후반 많은 국제기구에 진출 하였다. 한국 정부가 1973년 6ㆍ23 선언을 발표한 후5, 북한의 국제 기구 가입을 방해하지 않음에 따라 북한의 서방측 국제기구 가입이 현실화되었다.
<표 1> 1970~1980년대 북한의 국제기구 가입
가입연도 가입한 국제기구
1973년 세계보건기구(WHO), 국제연합무역개발회의(UNCTAD), 국제의회연맹(IPU)
1974년
국제연합교육과학문화기구(UNESCO), 만국우편연합(UPU), 세계지적재산 권기구(WIPO), 아시아·아프리카법률자문기구(AALCO), 국제법정계량기구 (OILM), 인도양 수산위원회(IOFC), 국제원자력기구(IAEA, 2004년 탈퇴) 1975년 국제전기통신연합(ITU), 세계기상기구(WMO), 국제교육국(IBE) 1977년 국제민간항공기구(ICAO), 국제연합식량농업기구(FAO) 1978년 정부간해양학위원회(IOC)
1980년 국제연합공업개발기구(UNIDO)
1981년 FAO/WHO 공동식품규격위원회, 국제도량형국(IBWM)
1986년 국제농업개발기금(IFAD), 국제해사기구(IMO), 국제문화재보존복구연구센 타(ICCROM, 1996년 탈퇴)
1987년 국제수로기구(IHO), 세계관광기구(UNWTO) 1989년 개도국간 특혜무역제도(GSTP)
1970년대 북한의 국제기구 가입은 국제연합과 연관되어 있는 기 구에 집중되어 있음을 알 수 있다. 북한은 6개 국제연합 산하기구 가운데 국제연합무역개발회의, 19개 국제연합 전문기구 가운데 8개 (세계보건기구, 국제연합식량농업기구, 국제연합교육과학문화기구, 국제전기통신연합, 국제민간항공기구, 세계기상기구, 세계지적재산권
북핵문제와 국제기구의 역할 제고 방안조동준
기구, 만국우편연합), 2개 국제연합 독립기구 가운데 국제원자력기 구에 가입하였다. 북한의 국제연합 중시는 1980년대에도 계속되었 다. 1980년대 북한은 3개 국제연합 전문기구(국제해사기구, 국제연 합공업개발기구, 국제농업개발기구)에 가입하였다.
북한은 1970년대와 1980년대 정부간기구에도 적극적으로 가입하 였다. 북한은 1970년대에 6개 정부간기구(아시아·아프리카법률자문기 구, 국제의회연맹, 국제교육국, 정부간해양학위원회, 인도양수산위원 회, 국제법정계량기구)에 가입했고, 1980년대에는 4개 국제기구(FAO/
WHO 국제식품규격위원회, 국제도량형국, 국제문화재보존복구연구 센타, 국제수로기구)에 가입했다. 북한의 국제기구 가입에서 정부간기 구가 차지하는 비중이 1970년대에 비해 1980년대 증가하였다.6
1970년대 중반부터 1980년대까지 북한이 가입한 국제기구는, 국 제연합무역개발회의를 제외하면, 정치적 선전을 위한 장소로서 적합 하지 않다. 북한이 가입한 국제기구는 ① 국제사회의 표준을 정하 는 기구와 ② 북한이 실질적 이해관계를 가진 쟁점을 관할하는 기 구로 구분할 수 있다. 국제사회의 표준을 정하는 기구로는 만국우 편연합, 세계지적재산권기구, 국제법정계량기구, 국제전기통신연합, 국 제민간항공기구, 세계기상기구, 정부간해양학위원회, FAO/WHO 공 동식품규격위원회, 국제도량형국, 국제해사기구, 국제원자력기구, 국 제교육국, 국제수로기구 등이 있다. 북한에게 실질적 이해관계를 가 진 기구로는 세계보건기구, 인도양 수산위원회, 국제연합식량농업기 구, 국제연합공업개발기구, 국제농업개발기금, 세계관광기구, 개도국 간 특혜무역제도, 국제문화재보존연구센타 등이 있다. 상기 국제기 구는 북한이 당면한 문제를 해결하는 데 실질적 도움을 줄 수 있으 며, 북한과 국제사회를 원활하게 연결시키는 고리 역할을 담당한다.
1990년대 이후 북한의 국제기구 가입 속도는 급감하였다. 1990년 이후 북한이 가입한 국제기구는 총 10개에 불과하다. 북한이 가입
한 국제기구는 셋으로 구분할 수 있는데, ① 현안에 관한 의견교환 의 장으로서 제네바군축회의와 아시아·태평양경제사회위원회, ② 국 제사회의 표준을 정하는 기구로서 아시아·태평양전기통신협의회, 국 제전기통신위성기구, 국제수역국, 생물다양성협약, 국제전기기술위원 회(IEC), ③ 북한에게 실질적 도움을 줄 수 있는 기구로서 섬유수 출국 개도국 기구와 세계박람기구이다. 북한의 국제기구 가입 실적 은 북한에게는 매우 실망스런 수준이었다. 1991년 국제연합 가입은 한국의 단독가입을 피하기 위한 차선책이었고, 북한에게 실질적 도 움을 줄 수 있는 국제기구는 2개에 불과했다.
<표 2> 1990년대 이후 북한의 국제기구 가입
가입연도 가입한 국제기구
1991년 국제연합(UN)
1992년 아시아·태평양경제사회위원회(ESCAP) 1994년 아시아·태평양전기통신협의회(APT), 생물다양성협약(CBD)
1996년 제네바군축회의(CD)
1999년 섬유수출국 개도국 기구(ITCB)
2001년 국제전기통신위성기구(INTELSAT), 국제수역국(OIE)
2004년 국제전기기술위원회(IEC)
2007년 세계박람기구(BIE)
북한은 1990년대 북한에게 실질적으로 도움을 줄 수 있는 ADB, IBRD, IMF에 가입을 원하였다. 북한의 가입 의지는 1990년 대 후반 현실화되는 듯하였다. 1997년과 1998년 북한으로부터 초 청을 받은 IMF 전문가들은 북한 재정부와 국가계획위원회 관계자 와 면담을 하였고, 북한 경제관료들이 국제연합개발계획의 지원 아 래 IMF가 실시하는 경제교육에도 참여할 계획을 수립할 정도였다.7 북한은 1993년 처음으로 ADB에 가입 의사를 밝혔고, 1997년 가
북핵문제와 국제기구의 역할 제고 방안조동준
입 신청서를 공식적으로 제출한 적이 있다. 하지만 북한의 국제기구 가입 의지는 미국과 일본의 반대로 무산되었다. 1988년 대한항공기 폭파사건 이후 북한은 테러지원국으로 간주되어 국제사회에 진입할 수 없었다.
나. 북한의 국제기구 활용
북한이 국제기구를 활용하는 모습은 1976년을 분기점으로 크게 변화한다. 북한은 1973년 국제의원연맹과 세계보건기구 가입 이후 1976년까지 국제기구를 정치선전의 장으로 활용했다. 세계보건기구 가 국제연합의 전문기구이기 때문에 북한은 국제연합총회에서 참관 자 신분을 얻게 되었고, ‘한국문제’에 적극적으로 참여하여 친북한 결의안을 이끌어 내려고 하였다. 국제연합에서는 정치적 수사를 거 의 제한없이 사용할 수 있기 때문에 북한은 국제연합을 남북경쟁의 장소로 활용했다.8 북한의 노력은 성공을 거두어 1975년 제 30차 국제연합총회에서 친북결의안을 얻어낼 수 있었다. 1970년대 초반 북한의 비동맹외교가 국제연합에서 성과로 나타나게 되었다.
북한이 국제연합총회를 정치선전의 장으로 활용하려는 계획은 1976년 한계에 도달했다. 한국은 국제연합의 체제경쟁의 장소로 사 용하지 않겠다는 의사를 밝혔고, 국제연합에서 ‘한국문제’가 아예 상정되지 않도록 노력하였다. 동시에 친북결의안 초안이 제기될 경우 이를 부결시키기로 결정하였다. 한국은 전통적 우방국의 지지를 확 보하였고 비동맹 국가의 지원을 확보할 수 있었다. 1976년 제 31차 국제연합총회에서 친북결의안 초안이 부결되었고, ‘한국문제’가 더 이상 국제연합에서 제기되지 않게 되었다. 국제연합을 정치선전의 장 으로 활용하려던 북한의 의도는 좌절되었다.
1977년 이후 북한은 국제사회의 표준을 정하는 국제기구와 북
한에게 실질적 도움을 줄 수 있는 국제기구에 주로 가입을 하였다.
이는 북한이 더 이상 국제기구를 정치선전의 장으로 인식하지 않는 다는 점을 의미한다. 만약 북한의 체제선전의 장으로 국제연합을 활용하려고 했다면, 전문기구 1개에 가입하면 충분하다. 1973년에 북한이 가입한 세계보건기구의 회원국을 유지하면 국제연합총회에 서 참관자 자격을 얻을 수 있기 때문이다. 북한이 국제연합총회에서 참관자 자격을 유지한 상태에서 비동맹외교에 집중하는 편이 정치 선전의 측면에서는 유리하다. 북한은 1970년대~1980년대 정치선전 과 무관한 국제기구에 집중적으로 가입하였다.
1990년대 이후 북한이 가입하려고 한 국제기구를 보면 북한에 게 실질적으로 도움을 줄 수 있는 기구에 집중되어 있다. 북한은 IBRD, IMF, ADB 등 재정 및 기술 지원을 제공하는 국제기구에 관 심을 가졌다. 비록 북한의 가입이 좌절되었지만, 북한은 국내 경제 문제 해결과 개방을 둘러싼 문제를 해결하는데 외부 도움을 찾고 있음을 추론할 수 있다. 또한 1990년대 이후에도 북한이 가입한 국 제기구는 주로 국제사회의 표준을 정하는 업무와 연관되어 있다.
북한의 국제기구 가입 역사를 종합하면, 북한은 국제기구를 세 가지 측면에서 활용하였다. 첫째, 체제선전과 남북경쟁을 위한 정치 적 장소이다. 이는 1977년까지 주로 나타난 현상인데, 북한이 남북 경쟁에서 밀리면서 상대적으로 중요하지 않게 되었다. 오히려 체제선 전보다는 체제수호를 위한 방어적 성격의 정치적 수사는 간헐적으 로 사용되고 있다. 둘째, 북한은 내부 경제문제를 해결하기 위한 지 원을 얻기 위하여 국제기구에 접근하였다. 이 부분에서 북한은 큰 성공을 거두지 못하고 있다. 북한이 가입을 원하는 국제기구는 가 중투표제을 채택하고 있고, 가장 많은 의결권을 가진 미국과 일본 이 반대를 하기 때문이다. ADB 가입이 거부된 사례에서 보듯이 북 한에게 도움을 줄 수 있는 국제기구에 북한의 가입은 정치적 결정에