Основная задача реформирования судебной
лишь констатация факта, аксиома правового государства, которая, к сожалению, пока с трудом воспринимается даже самими юристами. В качестве образного сравнения следует вспомнить о пирамиде системы юстиции, которую мы должны перевернуть с вершины на основание. Вершиной пирамиды должен быть суд, ее основанием – остальные органы системы юстиции, то есть правоохранительные органы, как мы привыкли их называть.
Таким образом, налицо политическая необходимость для проведения судебной реформы и в проекте Закона сделана попытка поставить суд на свое место в пирамиде системы юстиции и обозначить его как третью, самостоятельную ветвь государственной власти.
Разработку и незамедлительное проведение в жизнь реформирования судебной системы требуют также происходящие в Республике глубокие социально-экономические преобразования. Принятый в Республике закон о судоустройстве лишь закрепил действующую в настоящее время судебную систему, которая, надо признать, отстала от демократических изменений, происшедших в обществе. Несмотря на то, что свободная личность нуждается в беспристрастной и квалифицированной судебной защите, многие правовые решения еще не соответствуют новым подходам, задачам обеспечения защиты интересов граждан, прав обвиняемых и потерпевших.
Необходимость разработки нового законодательства о судоустройстве и статусе судей обусловлена еще не только тем, что мы до сегодняшнего дня руководствуемся союзным законом “О статусе судей”, другими устаревшими актами, принятыми в государстве, которое не существует уже более трех лет, но и тем, что суверенный Казахстан принял свою Конституцию,4 многим положениям которой противоречат положения действующих законов о судоустройстве и статусе судей.
Кроме того, немало вопросов судоустройства и статуса судей регулируются сегодня актами временного характера, а именно: “Положением о квалификационных коллегиях судей судов Казахской ССР”, “Положением о дисциплинарной ответственности, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов Казахской ССР”, утвержденными Указами Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 11 января 1990 года,
“Временным Положением о квалификационных классах, надбавках за классность и выслугу лет судьям Республики Казахстан”, утвержденным Президиумом Верховного Совета Республики Казахстан 1 февраля 1993 года, Указом Президента Республики Казахстан “О дополнительных мерах по улучшению материального и социального обеспечения судей судов Республики Казахстан”.
4 Здесь и далее в данной статье имеется в виду Конституция Республики Казахстан 1993 г. См., напр.:
Конституция Республики Казахстан. Принята 28 января 1993 г. на девятой сессии Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого созыва // В кн.: Қазақстан: мемлекеттiлiк кезеңдерi. Конституциялық актiлер – Казахстан: этапы государственности. Конституционные акты / Сост. Ж. Баишев. Алматы: Жетi жарғы, 1997. С. 411 – 442.
Многие положения этих актов, хотя имеют силу закона, ждут своей очереди приобрести конституционную форму закона.
И, наконец, в статье 5 Переходных Положений Конституции Республики Казахстан установлено, что Законы, названные в Конституции Республики Казахстан конституционными, в число которых входит и предлагаемый закон, должны быть приняты в течение года после ее вступления в силу. С момента принятия Конституции Республики скоро будет два года. Опоздание в этом вопросе на целый год.
О необходимости ускорения реформы судебной системы было подчеркнуто на парламентских слушаниях, посвященных вопросам судебно-правовой реформы.
В связи с изложенным, а также в целях реализации конституционного права законодательной инициативы Верховным Судом разработан и представлен в Верховный Совет Республики Казахстан проект Закона “О судоустройстве и статусе судей в Республике Казахстан”.
Окончательный вариант проекта Закона разработан рабочей группой в составе 17 человек, созданной Президиумом Верховного Суда. В состав рабочей группы, кроме судей Верховного Суда, входят несколько председателей областных и районных судов, заместители Конституционного и Высшего Арбитражного судов. Надо сказать, что в основу этого законопроекта легли положения проектов законов “О статусе судей”, “О судоустройстве”, “О Верховном Суде Республики Казахстан”, “О военных судах”, разработанные в свое время также Верховным Судом, а также проекта Закона “О судоустройстве и статусе судей”, подготовленного рабочей группой, созданной еще в июне 1993 года Президентом Республики Казахстан. Таким образом, данный законопроект является результатом двухлетнего труда не только судей Верховного Суда, но и представителей других правоохранительных органов, Аппарата Президента, Кабинета Министров и ученых. Активное участие в разработке проекта принимало также Министерство юстиции.
Ориентиром, своеобразным стержнем данного законопроекта является, в первую очередь, Конституция Республики Казахстан, в которой заложены основные направления судебной реформы и где самым принципиальным образом предусмотрено придание судебной системе самостоятельности и независимости наравне с другими ветвями государственной власти.
Следующим основополагающим ориентиром при разработке проекта являлась “Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан”, утвержденная Президентом. Надо сказать, что разработчики проекта максимально попытались реализовать Программу в части судебной реформы. Думается, что такая попытка удалась, за исключением нескольких
положений, которые требуют поэтапной реализации, что предусмотрено самой Программой правовой реформы. Имеются в виду вопросы единой судебной системы, пожизненное назначение судей и т.д.
Проект прошел экспертизу в Отделе законодательной инициативы и правовой экспертизы, Отделе обеспечения законности, правопорядка и судебной реформы Аппарата Президента, Отделе правоохранительных органов Кабинета Министров и Институте государства и права АН РК. Получили замечания, предложения и согласовали проект с Генеральной прокуратурой, с Министерством внутренних дел и Комитетом национальной безопасности.
Обсуждался проект и был одобрен на заседаниях научно-консультативных советов и Президиумов Верховного и Высшего Арбитражного судов.
Дважды представлял свое заключение по проекту известный международ- ный правовой эксперт по линии Американского юридического консорциума, судья Верховного Суда штата Вашингтон, профессор Роберт Аттер.
Немало полезных идей было почерпнуто из выступлений ученых- правоведов, юристов-практиков в средствах массовой информации, в которых последние годы широко развернулась дискуссия по проблеме судебно-правовой реформы.
Проект закона “О статусе судей в Республике Казахстан” в 1993 году рассматривался Верховным Советом и был принят в первом чтении. Этот законопроект лег в основу III раздела.
И, наконец, принципиально важные положения данного проекта, как было сказано выше, были предметом обсуждения парламентских слушаний в декабре прошлого года.
Вот такой, весьма нелегкий путь прошел этот законопроект, поэтому, не вдаваясь в подробности, считаю необходимым остановиться на вопросах, которые вызывают определенные споры.
Первое, может возникнуть вопрос, почему разработан один законопроект, а не несколько, как это предусмотрено Конституцией. Действительно, частью 4 ст. 95 Конституции предусмотрено, что статусы судов и судей определяются Конституционными законами. Организация и порядок деятельности судов определяются законом. В перечень же Конституционных законов согласно приложению к Конституции включены законы “О Верховном Суде”, “О Конституционном Суде”, “О Высшем Арбитражном Суде” и “О судоустройстве”.
Закон “О статусе судов и судей” в этом перечне почему-то отсутствует. Налицо противоречие в этом вопросе, в самой Конституции, что рабочая группа предлагает решить путем принятия единого закона.
Такой подход, на наш взгляд, оправдывается еще тем, что многие конституционные положения, касающиеся принципов, задач осуществления
правосудия, являются едиными как для районных судов, так и для Верховного Суда. К тому же в предлагаемом проекте исключается институт народных заседателей и суда присяжных, то есть суд отождествляется с личностью судьи, что сводит в общее понятие статус судов и судей.
Принятие единого закона, кроме всего, выгодно и в организационном плане.
В 1993 году на пленуме Верховного Суда обсуждались проекты законов “О стату- се судей”, “О судоустройстве”, “О Верховном Суде” и “Военных судах Республики Казахстан”, которые в общей сложности состояли из 163 статей. Кроме того, в предлагаемом проекте, как было сказано выше, нашли место принципиальные положения других действующих нормативных актов. Одним словом, проект, состоящий всего из 92-х статей, приобретая форму кодифицированного закона, охватывающего все аспекты жизнедеятельности судебной системы, будет очень удобным для практического использования.
Второе – судебная власть определена Конституцией Республики как самостоятельная ветвь единой государственной власти. Эти положения Конституции как принцип разделения власти отражены в общих положениях проекта закона и особого спора не вызывают. За исключением одного – кто должен заниматься организационным обеспечением судов. Вопрос очень существенный и является ключевым при определении механизма обеспечения подлинной независимости судей, так как только независимый суд сможет быть гарантом защиты конституционных прав и свобод граждан.
Было три варианта. Первый – сохранить существующее положение, когда организационное обеспечение судов является прерогативой Министерства юстиции и его органов на местах. Такое положение, на наш взгляд, неприемлемо, так как по-прежнему оставит суды в непосредственной зависимости от исполнительной власти, в систему которой входит Министерство юстиции, которое, к тому же, противоречит конституционному принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Предлагалось создать структуру, независимую ни от судебной, ни от законодательной, ни от исполнительной власти, приблизив ее к Президенту как Главе государства. Уязвимость такого положения, на взгляд рабочей группы, в том, что суды, уйдя от организационной зависимости Министерства юстиции, попадут под непосредственное кадровое влияние не Президента, а его аппарата, так как практически этим вопросом будет заниматься, разумеется, не Глава государства.
Остановились на варианте – организационное обеспечение деятельности судов передать самой судебной власти (статья 12-ая проекта), создав для этого Главное управление организации работы судов Верховного Суда и соответствующие структуры в областных судах. При этом максимально
ограничена возможность влияния как этих структур, так и руководства судебных инстанций в кадровом вопросе. За ними остается только подбор кандидатур на судейские должности и представление их в соответствующую квалификационную коллегию и только в альтернативе. Окончательный отбор кандидатов в судьи и рекомендация его Президенту – прерогатива Высшего Судебного Совета, как нам кажется, максимально независимого коллегиального органа, в состав которого на демократической основе входят представители всех трех ветвей власти, Главы государства и юридической общественности.
Думается, что такой механизм отбора кандидатов в судейские должности развеет опасения о том, что судьи нижестоящих судов подпадут под организационное давление вышестоящих судов, имеющих к тому же процессуальные возможности влияния на нижестоящие суды.
Тем более, подобное положение соответствует международным стандартам, установленным в комментариях ООН и нормативах Международной Ассоциа- ции юристов. Процитирую эти стандарты:
1. Судьи должны быть лично и материально независимы. Все сроки и условия юридических услуг должны быть достаточно защищены, чтобы обеспечить судьям полную свободу от любого контроля со стороны исполнительной власти.
2. Судьи должны пользоваться автономией и коллективной независимостью от контроля исполнительной власти.
3. Полномочия назначения дисциплинарных мер и отстранения судей от должности не должны зависеть от исполнительной власти.
4. Исполнительная власть не должна контролировать деятельность судей.
5. Правила судебных процедур должны составляться при участии судей, или, в другом случае, полностью судьями.
6. Ответственность за управление судами должна лежать на судьях.
7. Полномочия перестановки судьи должны остаться за судьями, при условии согласия затрагиваемого лица...
Надо сказать, что пока мы в течение нескольких лет не можем прийти к согласию в вопросах судебной реформы, “страны ближнего зарубежья”
более смелее и оперативнее освободили свои судебные системы от опеки исполнительной власти (Россия, Кыргызстан).
Следующий принципиальный вопрос проекта – введение нового института – института назначения судей Президентом.
Программой правовой реформы предусмотрено пожизненное назначение всех судей Президентом Республики. Рабочая группа нисколько не возражает против этой концепции. Но с учетом вопроса целесообразности корректировки Конституции предлагается на этом этапе реформирования судебной системы ограничиться предоставлением Президенту права назначения только судей
областных и районных судов, включая арбитражные суды областей и города Алматы. Во-первых, такое положение не противоречит Конституции и, во- вторых, дало бы возможность апробировать правильность такого механизма формирования судебного корпуса на практике. Что же касается формирования высших эшелонов судебной власти, на данном этапе предлагается оставить существующий, хотя более усложненный, но более надежный механизм издер- жек и противовесов, предусмотренный Конституцией, избрание Верховным Советом по представлению Президента.
Вопрос о квалификационных классах судей. Это положение закона не вызывает спора среди рабочей группы, не возражает против наличия этих квалификационных классов ни один из судей республики. В то же время вопрос этот поднимается отдельными юристами в своих выступлениях перед различной аудиторией и в средствах массовой информации, которые называют эти классы
“дискриминационными классными разрядами судей”, что еще больше увеличит разрыв в их заработной плате.
Такая постановка вопроса не соответствует действительности.
Во-первых, упразднение данного положения не предусмотрено Програм- мой правовой реформы, хотя утверждается обратное. Наоборот, в Программе правовой реформы (стр. 10) предписано поднять социальный престиж судей путем решения вопросов правовой и социальной защиты. Верховный Совет, утверждая в свое время Положение о квалификационных классах, видимо, в первую очередь ставил перед собой задачу поднять уровень социального обеспечения судей. И сейчас лишить судей дополнительных сумм к основному окладу вряд ли будет понято. А доплаты судьям областных и районных судов, на сегодня, составляют, мало-немало, 12 млн. 776 тысяч тенге в год, две трети которых предназначено судьям районных судов.
Во-вторых, как в действующем положении, так и проекте Закона квалификационные классы судьям присваиваются не в соответствии с занимаемыми ими должностями, а с учетом стажа работы в должности судьи и профессионального уровня. То есть, о каком-то дискриминационном, ранговом подходе в этом вопросе и речи нет.
В третьих, уровень знаний, квалификация наших судей сегодня, к сожале- нию, не одинаковы и вряд ли уравняются в ближайшие несколько десятков лет.
При таком положении наличие квалификационных классов судей, призвано не только реализовать принцип индивидуализации при оценке и оплате труда, но и стимулировать их к повышению уровня своей квалификации.
Кроме того, присваиваемые судье квалификационные классы не означают изменение его статуса относительно других судей. Данное положение закреплено в проекте закона.
К тому же, без какого-либо сомнения, решены вопросы присвоения рангов, чинов, классов служащим других систем государственного управления.
Предполагается пойти в этом вопросе еще дальше. В проекте закона о государственной службе, например, предусмотрены ранги служащим аппаратов всех государственных органов управления. Почему же будоражится вопрос, когда это касается судебной системы, нам не понятно.
Имеется несогласие в части полномочия квалификационных коллегий, в состав которых входят, кроме судей, представители других ветвей власти, адвокаты, должны рассматривать дисциплинарные дела в отношении судей.
Предлагается при этом создать отдельные дисциплинарные коллегии судей, состоящих только из судей, то есть сохранить ныне существующее положение.
Мы обсуждали этот вопрос в рабочей группе и считаем, что более объективный подход при рассмотрении дисциплинарных дел, все-таки будет тогда, когда орган, рассматривающий эти дела, будет состоять не только из судей. К тому же в соответствии со статьей 69 проекта ограничен круг лиц, имеющих право возбуждения дисциплинарных дел: это – Президент и председатели соответствующих судов.
Имеются и другие замечания и предложения, остановлюсь на нескольких из них.
Генеральная прокуратура, например, считает, что в соответствии со ст.
95 Конституции и ст. 2 настоящего законопроекта не допускается создание и учреждение чрезвычайных, специальных и иных, не предусмотренных Конституцией и законом, судов и должностей судей. Однако, здесь же, в п. 6 ст. 2 законопроекта предусматривается возможность образования единолично Президентом специализированных судов, что противоречит Конституционным принципам судоустройства. Рабочая группа, частично согласившись с замеча- нием, изменила формулировку п. 6 ст. 2 проекта. Во-первых, полномочие создания таких судов в проекте передано Верховному Совету. Во-вторых, ограничили создание специализированных судов понятием в рамках существующей системы. Что касается различия между специальными и специализированными судами, как нам кажется, спора нет, и вряд ли есть необходимость толкования их Верховным Советом, как это указывается в замечании. К тому же во всем мире функционируют специализированные суды и в Программе правовой реформы
“предусмотрена дифференцированная и более глубокая специализация судей в рамках единого общего суда, в том числе и по хозяйственным спорам”.
Предложение Генеральной прокуратуры, да и не только ее, о включении в состав Высшего Судебного Совета представителей правоохранительных органов также принято. В соответствии со ст. 65 проекта в состав Высшего Судебного Совета входят по должности, кроме председателей трех высших судебных
органов, Генеральный Прокурор и Министр юстиции.
Не принято предложение Генеральной прокуратуры закрепить в проекте положение о полномочии прокурора по надзору за соответствием законам судебных актов. Конституцией Республики осуществление судебного надзора за нижестоящими судами передано только в компетенцию высших судебных органов (ст. 95), а органам прокуратуры предоставлено право в случаях и в порядке, предусмотренных законом, участвовать в судебном разбирательстве дел (ст. 106). Статьей 98 Конституции заложен принцип состязательности и равенства прав сторон судебного процесса, что соответствует и международным нормам судебной защиты прав граждан.
Следует согласиться с предложением, поступившим от отдела законодательной инициативы и правовой экспертизы Аппарата Президента Республики Казахстан, назвать закон конституционным, т.к. в соответствии с Конституцией и приложениям к ней, как было упомянуто выше, законы “О статусе судов и судей”, “О судоустройстве” относятся к конституционным законам.
Интересное, на мой взгляд, предложение, поступило из Аппарата Президента, в части упразднения должности заместителя председателя районного суда. Думается, что заместитель председателя районного суда с теми полномочиями, которые ему предоставлены действующим законодательством и рассматриваемым проектом, сможет функционировать как заместитель только при замещении председателя, что можно сделать путем возложения обязанностей председателя на одного из судей районного суда.
В этой связи хотелось бы предложить совсем другой механизм придания статуса председателя районного суда – избрание его составом районного суда из числа судей районного суда сроком на 3 года. То есть, председатель приобретает статус главного из числа равных.
Не получило одобрения рабочей группы предложение, поступившее от ряда областных судов, вывести рассмотрение надзорных протестов на определения, постановления кассационной и надзорной инстанции областных судов напрямую в Президиум Верховного Суда, минуя коллегию. Мотив один – Президиум физически не осилит нагрузку.
Мы проанализировали работу коллегии Верховного Суда по рассмотрению дел в порядке надзора. В 1994 году поступило 1041 дело по жалобам, из них опротестовано 244. Поступило с протестами – 191. 46 протестов принесены по представлениям судей. А Президиум за истекший год рассмотрел всего 53 надзорных протеста. Таким образом, в случае передачи надзорной функции полностью Президиуму Верховного Суда, нагрузка составляла бы в среднем 530 – 560 дел в год. Много это или мало? Девять судей Верховного суда США
рассматривают в год 5–6 тысяч дел с вынесением конкретных решений.
Разумеется, придется пересмотреть компетенции Президиума и судебных коллегий Верховного Суда в организационном плане. На мой взгляд, можно бы освободить членов Президиума от рассмотрения дел в кассационном порядке.
Но если исходить из интересов дела, как сама судебная система, так и граждане, на мой взгляд, выиграли бы многое.
В проекте решается ряд других важных вопросов по становлению судебной власти Республики Казахстан, совершенствованию деятельности судов, повышению статуса судей, что является основной задачей реформирования судебной системы.
М. Нарикбаев, Первый заместитель Председателя Верховного Суда Республики Казахстан