pemerintahan
berkolaborasi di ive
rezim
Daren C. Brabham
David H. Rosenbloom
Kathleen Hale
Judul yang Dipilih dalam Seri
Manajer Kontrak yang Bertanggung Jawab: Melindungi Kepentingan Umum di Dunia yang Dialihdayakan
Pekerjaan dan Negara Kesejahteraan: Organisasi Tingkat Jalanan dan Politik Kesejahteraan Kerja Reformasi Manajemen Federal di Dunia yang Penuh Kontradiksi
Tata Kelola Sumber Daya Alam Peleburan A. Steelman David H. Rosenbloom Robert Agranoff
Rosemary O'Leary
Robert Agranoff
Evelyn Z. Brodkin dan Gregory Marston, Editor
Rosemary O'Leary, David Van Slyke, dan Soonhee Kim, Editor Robert Agranoff
Michael Barzelay Ann O'M. pemanah
Rosemary O'Leary dan Lisa Blomgren Bingham, Editor
Ami J. Abou-bakr
Nilai-Nilai Publik dan Kepentingan Umum: Menyeimbangkan Individualisme Ekonomi Barry Bozeman
Norma Riccucci
Crowdsourcing di Sektor Publik
Bagaimana Informasi Penting: Jaringan dan Inovasi Kebijakan Publik
Menerapkan Inovasi: Mendorong Perubahan Berkelanjutan dalam Lingkungan dan H.George Frederickson
Dinamika Manajemen Kinerja: Membangun Informasi dan Reformasi Donald P.Moynihan Beryl A. Radin, Editor Seri
Beryl A. Radin
Steven Cohen dan William Eimicke
Berkolaborasi untuk Mengelola: Pedoman Dasar bagi Sektor Publik William Gormley
Layanan Federal dan Konstitusi: Perkembangan Hubungan Ketenagakerjaan Publik, Edisi Kedua
Mengelola dalam Jaringan: Menambah Nilai bagi Organisasi Publik
Penanggulangan Bencana melalui Kemitraan Pemerintah-Swasta Manajer Publik Kolaboratif: Ide Baru untuk Abad Kedua Puluh Satu Dewan Redaksi
Masa Depan Administrasi Publik di Seluruh Dunia: Perspektif Minnowbrook
Menantang Gerakan Kinerja: Akuntabilitas, Kompleksitas, dan Nilai-Nilai Demokratis Beryl A. Radin
Seri Manajemen Publik dan Perubahan
Pers Universitas Georgetown Washington DC
Kirk Emerson dan Tina Nabatchi
rezim
berkolaborasi di ive
pemerintahan
Ringkasan: Kolaborasi antar lembaga publik, lintas tingkat pemerintahan, dan/
atau dengan sektor swasta dan masyarakat serta masyarakat semakin dibutuhkan untuk menangani tantangan multi-yurisdiksi yang kompleks yang kita hadapi di abad ke-21. Eksperimen dalam manajemen publik kolaboratif, tata kelola multi-mitra, pemerintahan gabungan atau jaringan, pengaturan sektoral hibrid, rezim manajemen bersama, tata kelola partisipatif, dan keterlibatan masyarakat telah berkembang, dan, dalam beberapa kasus, mengubah cara pandang bisnis publik. Selesai.
Pertumbuhan sistem tata kelola kolaboratif yang inovatif ini telah melampaui pertumbuhan ilmu pengetahuan. Meskipun literatur akademis telah melahirkan banyak studi kasus dan model kolaborasi yang spesifik pada konteks atau kebijakan, hanya ada sedikit upaya untuk mengintegrasikan pengetahuan yang ada ke dalam kerangka kerja yang dapat diterapkan secara luas baik untuk penelitian dan praktik serta lintas sektor, lingkungan, dan skala. Buku ini berupaya mengisi kesenjangan tersebut.
16 15
Dicetak di Amerika Serikat
ISBN 978-1-62616-252-5 (hc : alk. paper) — ISBN 978-1-62616-253-2 (pb : alk.
paper) — ISBN 978-1-62616-254-9 (eb)
1. Administrasi publik—Amerika Utara. 2. Kerjasama antar pemerintah—
Amerika Utara. 3. Koordinasi antarlembaga—Amerika Utara. 4. Kerja sama sektor publik-swasta—Amerika Utara. SAYA.
© 2015 Pers Universitas Georgetown. Seluruh hak cipta. Tidak ada bagian dari buku ini yang boleh direproduksi atau digunakan dalam bentuk apa pun atau dengan cara apa pun, baik secara elektronik maupun mekanis, termasuk fotokopi dan perekaman, atau dengan sistem penyimpanan dan pengambilan informasi apa pun, tanpa izin tertulis dari penerbit.
Nabatchi, Tina, penulis. II. Judul. AKU AKU AKU. Seri: Manajemen publik dan perubahan.
Desain sampul oleh N. Putens
Data Katalogisasi-dalam-Publikasi Perpustakaan Kongres
JJ1010.E45 2015 352.3—dc23 Emerson, Kirk, penulis.
Rezim pemerintahan kolaboratif / Kirk Emerson dan Tina Nabatchi.
halaman cm — (Seri manajemen publik dan perubahan)
2015007454
ÿ Buku ini dicetak di atas kertas bebas asam yang memenuhi persyaratan Standar Nasional Amerika untuk Permanen Kertas untuk Bahan Perpustakaan Cetak.
Termasuk referensi bibliografi dan indeks.
9 8 7 6 5 4 3 2 Cetakan pertama
Untuk semua orang yang mempelajari dan mempraktikkan
kolaborasi lintas institusi, sektor, disiplin ilmu, dan perbedaan
antarpribadi yang menantang.
Halaman ini sengaja dikosongkan
Ilustrasi Kasus: Kolaborasi Nasional Pendidikan Tinggi 51
Ilustrasi Kasus: Satuan Tugas Restorasi Everglades, oleh Tanya Heikkila dan Andrea K. Gerlak 73
Menghasilkan Perubahan: Tindakan Kolaboratif, Hasil, dan Adaptasi 81
Ilustrasi Kasus: Komite Kompatibilitas Komunitas Militer 87
Memulai Tata Kelola Kolaboratif: Konteks Sistem, Pendorong, dan Pembentukan Rezim 39
Dinamika Kolaborasi: Keterlibatan Berprinsip, Motivasi Bersama, dan Kapasitas Aksi Bersama 57
1 Collaborative Governance dan Rezim Collaborative Governance 14 Pendahuluan: Melangkah—Konteks Tata Kelola Kolaboratif 3
5 Siapa yang Berbicara untuk Toronto? Tata Kelola Kolaboratif dalam Aliansi Aksi Masyarakat, oleh Allison Bramwell 95
Tata Kelola Kolaboratif di Alaska: Menanggapi Ancaman
Perubahan Iklim di Masyarakat Asli Alaska, oleh Robin Bronen 120
Asosiasi Air Tanah di Lembah Guadalupe, Meksiko oleh Chantelise Pells 136
7 Kekuasaan dan Penyebaran Pengetahuan di Daerah 4
6 3 2
Ucapan Terima Kasih xiii
Bagian III: Studi Kasus Rezim Collaborative Governance
Kata pengantar. xi
Daftar Ilustrasi ix
Bagian II: Kerangka Integratif untuk Tata Kelola Kolaboratif Bagian I: Tinjauan Tata Kelola Kolaboratif
Isi
9
8 Peralihan dari Genus ke Spesies: Tipologi Kolaboratif
Bagian IV: Rezim Pemerintahan Kolaboratif
Glosarium 229 Isi viii
Referensi 233
Tentang Penulis dan Kontributor 251
Indeks 255
Rezim 180
Kesimpulan: Mundur, Melangkah, dan Maju—
Penilaian Kinerja Tata Kelola Kolaboratif Rezim Pemerintahan 159
Ringkasan Pengamatan dan Rekomendasi 207
5.1 Tinjauan Sepuluh Tahun tentang Tindakan dan Hasil Kewarganegaraan
7.1 Hasil Regresi Kesadaran COTAS 149 7.2 Hasil Regresi
Pengetahuan tentang COTAS Guadalupe 149 8.1 Tipologi Rezim Collaborative Governance 163 8.2 Ringkasan Kasus CGR Berdasarkan Tipe Formatif 169 8.3 Pola Awal Dinamika Kolaborasi Berdasarkan Tipe
CGR 171 9.1 Indikator dan Sumber Data untuk Sistem Konteks, Pendorong, dan Pembentukan Rezim 188 9.2 Indikator dan Sumber Data untuk Keterlibatan
Berprinsip 192 9.3 Indikator
dan Sumber Data untuk Motivasi Bersama 194 Tabel
9.4 Indikator dan Sumber Data Kapasitas Aksi Bersama 195 9.5 Dimensi Produktivitas Collaborative Governance 199 9.6 Indikator dan Sumber Data Kinerja
Produktivitas
Lembah Meksiko, 1960–2005 143
Aksi 111
3.4 Kapasitas Aksi Bersama 69 4.1 Aksi, Hasil, dan Adaptasi 82 7.1 Sumur Air Tanah dan Pembatasan Pembangunan di Guadalupe Gambar
1.1 Kerangka Integratif Tata Kelola Kolaboratif 27 2.1 Konteks Sistem 41 2.2 Pendorong Pembentukan Rezim
Collaborative Governance 45 3.1 Dinamika Kolaborasi 59 3.2 Keterlibatan Berprinsip 61 3.3 Motivasi Bersama 65
Dimensi 203 Kotak
Sub-Kabinet Perubahan Iklim 126 8.1 Sketsa Kasus 164
1.1 Catatan tentang Kerangka Kerja, Teori, dan Model 25 3.1 Peran Utama Kepemimpinan CGR 72 6.1 Kasus
yang Berbeda: Kelompok Kerja Aksi Segera di Alaska
Daftar Ilustrasi
Halaman ini sengaja dikosongkan
Sebagai “prakademis” dalam manajemen konflik, pembangunan konsensus, dan partisipasi publik, kami memulai penelitian kami tentang tata kelola kolaboratif pada tahun 2009, dengan keinginan untuk memperluas pengetahuan kami dengan memanfaatkan beragam beasiswa multidisiplin, literatur profesional dan terapan, dan penelitian kami. pengalaman sendiri dalam praktek. Pada awal upaya kami, kami tertarik dengan beragamnya cara berpikir tentang tata kelola kolaboratif—apakah itu sebuah proses, sebuah institusi, atau sebuah jaringan? Kami bergulat dengan pertanyaan mendasar mengenai struktur, konteks, dan agensi, dan kami dipaksa untuk memikirkan asumsi normatif dan instrumental kami sendiri. Buku ini adalah hasil dari upaya tersebut.
Buku ini telah dibuat selama bertahun-tahun. Hampir semua orang yang bekerja di bidang administrasi publik, kebijakan publik, ilmu politik, resolusi konflik, dan partisipasi publik setidaknya pernah mengenal istilah “tata kelola kolaboratif”, namun hanya sedikit yang mengaku familiar dengan istilah tersebut. Para praktisi masih bereksperimen dengan berbagai cara untuk bekerja lintas sektoral dan institusional, dan para peneliti masih mencari cara terbaik untuk membuat konsep dan mempelajari tata kelola kolaboratif.
Kami berharap, dan berharap, bahwa buku ini akan bermanfaat bagi berbagai pembaca—
para akademisi dan peneliti yang menginginkan kerangka kerja untuk membangun teori dan studi empiris mereka, mahasiswa pascasarjana dari berbagai disiplin ilmu yang mencoba memahami tata kelola kolaboratif dan tata kelola kolaboratif. literatur yang beragam, manajer publik yang ingin (atau perlu) bekerja melintasi batas-batas kelembagaan untuk mengatasi masalah, praktisi yang mencoba meningkatkan kerja kolaboratif mereka, dan mengadvokasi reformasi dan inovasi tata kelola.
Kata pengantar
Halaman ini sengaja dikosongkan
Kami juga ingin mengucapkan terima kasih atas dukungan yang diberikan oleh Program untuk Kemajuan Penelitian tentang Konflik dan Kolaborasi di Maxwell School of Citizenship and Public Affairs di Syracuse University, serta oleh School of Government and Public Policy di Universitas Arizona. Dukungan keuangan mereka membantu memberikan honorarium bagi penulis kasus kami dan menanggung desain grafis kerangka kerja kami oleh Raquel Goodrich—yang melakukan pekerjaan luar biasa. Selain itu, kami ingin mengucapkan terima kasih kepada Emma Ertinger, calon master administrasi publik di
Maxwell School, yang membantu dalam pengeditan dan pemeriksaan referensi.
Kami berterima kasih kepada banyak orang yang memberikan komentar berharga pada pekerjaan kami, termasuk para editor dan pengulas anonim buku ini, serta pengulas artikel pertama kami tentang topik ini, yang muncul di Jurnal Administrasi Publik dan Teori dan Penelitian. pada tahun 2012. Kami juga berterima kasih kepada Michael McGuire, Rosemary O'Leary, dan Jos Raadschelders, yang memberikan masukan yang sangat baik terhadap rancangan proposal kami untuk buku ini. Kami sangat menghargai Craig Thomas atas dorongan dan wawasan kritisnya terhadap artikel asli kami dan buku ini.
Kami sangat berhutang budi kepada para akademisi, praktisi, penyelenggara, manajer publik, dan pihak-pihak lain yang peduli terhadap tata kelola publik dan yang telah bekerja tanpa kenal lelah untuk memimpin, mempelajari, mengatur, dan mendorong kolaborasi lintas batas. Buku ini tidak akan mungkin terwujud tanpa penelitian dan penemuan mendalam mereka selama beberapa dekade terakhir.
Pendidikan yang lebih tinggi.
Terakhir, kami ingin mengucapkan terima kasih kepada penulis kasus kami—Allison Bramwell, Robin Bronen, Andrea K. Gerlak, Tanya Heikkila, dan Chantelise Pells—yang telah menyumbangkan penelitian mereka untuk buku ini. Ilustrasi kasus dan studi mereka memperkaya pemahaman kami tentang rezim pemerintahan kolaboratif dan, kami percaya, juga memperkaya pemahaman para pembaca kami. Kami juga berterima kasih kepada Patrick Callan dan Noreen Savelle, keduanya dari Pusat Nasional untuk Kebijakan Publik dan Pendidikan Tinggi, atas tinjauan mereka terhadap ilustrasi kasus Kolaborasi Nasional untuk
Ucapan Terima Kasih
Halaman ini sengaja dikosongkan
gambaran umum tentang tata kelola kolaboratif
Bagian I
Halaman ini sengaja dikosongkan
—Casey Stengel, “Perfessor Tua”
Mendapatkan pemain bagus itu mudah. Membuat mereka bermain bersama adalah bagian yang sulit.
Namun, pada pergantian abad ke-21, kesenjangan publik/swasta telah melunak, atau bahkan hancur, seiring dengan semakin melemahnya negara, semakin meluasnya kontrak kerja publik dengan swasta, dan banyak sekali organisasi non-pemerintah yang bermunculan untuk mengisi kesenjangan tersebut ( Goldsmith dan Eggers 2004; Kettl 2002; Light 2002).
Karena kebutuhan, orang-orang di berbagai organisasi mulai bekerja sama secara langsung melintasi batas-batas kelembagaan dan sektoral. Saat ini, perbedaan antara sektor publik, swasta, dan nirlaba menjadi kurang jelas atau kaku, dan hierarki dalam sektor-sektor tersebut jauh lebih mudah ditembus (Kettl 2006). Meskipun hambatan struktural, politik, dan budaya untuk melintasi kesenjangan ini masih ada, peningkatan permintaan akan kolaborasi lintas batas terus mendorong pertumbuhan dan eksperimen terhadap pengaturan tata kelola kolaboratif.
Pada pertengahan abad ke-20, kesenjangan struktural antara sektor publik dan swasta di Amerika Serikat mungkin mencapai puncaknya, ketika New Deal dan inisiatif federal setelah Perang Dunia II memperluas dan memantapkan fungsi pemerintahan (Fukuyama 2014 ).
Masyarakat telah bekerja sama untuk mengatasi permasalahan bersama sejak awal peradaban, dan, seiring berjalannya waktu, mereka telah menemukan banyak cara cerdik untuk berorganisasi guna mencapai upaya kolektif. Salah satu pendekatan organisasi yang paling berhasil adalah pembentukan negara yang terpisah dari masyarakat, dan bersamaan dengan itu, pengembangan birokrasi dan hierarki (Fukuyama 2011; Raadschelders, Vigoda- Gadot, dan Kisner 2015). Sifat pemisahan tersebut telah mengalami pasang surut selama berabad-abad melalui eksperimen.
Seiring dengan eksperimen ini, muncullah ledakan minat berbasis penelitian dan praktik.
Para akademisi dan mahasiswa berupaya memahami pengaturan kolaboratif baru ini, sementara para praktisi berupaya meningkatkan upaya kolaboratif mereka. Pejabat pemerintah yang terpilih dan profesional sedang mencari cara yang lebih efektif dan efisien untuk berkolaborasi dalam menyelesaikan pekerjaan publik, sementara para aktivis dan reformis sipil berupaya untuk meningkatkan produktivitas mereka.
melangkah masuk: konteks tata kelola kolaboratif
perkenalan
Ketika kami mulai menulis buku ini, kami tahu bahwa selain pengalaman dan penelitian kami mengenai tata kelola kolaboratif, kami juga ingin memasukkan perspektif orang lain dan penerapan kerangka integratif untuk tata kelola kolaboratif. Untuk memfasilitasi hal ini, kami menyerukan studi kasus dan ilustrasi yang menggunakan kerangka integratif kami sebagai perangkat analitik. Dari hampir selusin proposal, kami memilih empat kasus yang ditulis oleh kontributor, dan kami menambahkan dua kasus kami sendiri. Dalam memilih kasus-kasus ini, kami menginginkan beragam contoh yang mencakup apa yang kami (dan pihak lain) amati merupakan karakteristik penting yang membedakan pengaturan tata kelola kolaboratif—skala permasalahan dan lokasi partisipan (yaitu, lokal, regional, nasional). ), ukuran badan yang berkolaborasi (yaitu jumlah peserta yang dilibatkan), dan arena kebijakan spesifik (misalnya, berbasis tempat atau berorientasi pada kebijakan). Untuk daya tarik yang lebih luas, kami juga tertarik pada cakupan kasus secara geografis. Bahwa kasus-kasus tersebut ternyata berlokasi di Amerika Serikat, Meksiko, dan Kanada, sejujurnya merupakan suatu kebetulan. Hasilnya, ilustrasi kasus yang lebih singkat dan studi kasus yang lebih mendalam di seluruh buku ini memberikan contoh yang sangat bagus mengenai luas dan kompleksitas CGR di seluruh Amerika.
Perhatikan ikhtisar kasus singkat berikut ini:
Penelitian kami tidak membawa kami pada teori menyeluruh tentang tata kelola kolaboratif, melainkan pada kerangka kerja yang mengintegrasikan berbagai bagian tata kelola kolaboratif ke dalam sistem yang dinamis—yang kami sebut sebagai “rezim tata kelola kolaboratif”
(CGR). Kami pertama kali mempresentasikan kerangka integratif kami untuk tata kelola kolaboratif dalam artikel tahun 2012 di Journal of Public Administration Research and Theory (Emerson, Nabatchi, dan Balogh 2012). Sejak itu, kami telah menerima masukan dari para praktisi dan akademisi di konferensi dan lokakarya di seluruh dunia. Berdasarkan komentar mereka, percakapan yang tak terhitung jumlahnya dengan kolega, dan penelitian kami yang berkelanjutan, kami telah menyempurnakan kerangka kerja kami dan memperdalam pemahaman kami tentang CGR. Buku ini adalah hasil dari upaya tersebut.
daya tanggap dan kesetaraan melalui tata kelola kolaboratif. Namun terlepas dari minat yang luas dan terus meningkat, serta banyaknya penelitian yang berorientasi akademis dan praktisi, masih banyak pertanyaan yang tersisa. Bagaimana sebenarnya upaya kolaboratif berhasil?
Apa kesamaannya, dan apa perbedaannya? Apakah mereka berhasil? Bagaimana cara memperbaikinya? Pertanyaan-pertanyaan inilah yang mendorong kami untuk memulai penelitian mengenai Collaborative Governance pada tahun 2009. Kami terus mengeksplorasi pertanyaan- pertanyaan ini dalam buku ini.
Amerika Serikat, namun meskipun persaingan ketat untuk mendapatkan jumlah siswa yang terbatas, beberapa pemerintah negara bagian memilih untuk bekerja sama dengan perguruan tinggi negeri dan swasta
• Menyoroti kekhawatiran yang sedang berlangsung mengenai pendidikan tinggi di Amerika
4 Perkenalan
Namun, sebelum kita dapat mengkaji kerangka integratif dan kasus-kasusnya, pertama-tama kita harus menyiapkan landasan untuk buku ini. Melalui bab pendahuluan ini, kami mengundang pembaca untuk masuk dan menjelajahi konteks tata kelola kolaboratif. Kita mulai dengan membahas secara singkat meningkatnya permintaan akan tata kelola kolaboratif, dengan fokus khusus pada permasalahan “jahat” (didefinisikan di bawah) dan perubahan sifat tata kelola, dan mengeksplorasi bagaimana tren tersebut berkontribusi pada eksperimen pengaturan tata kelola kolaboratif. Selanjutnya, kami menjelaskan tujuan di balik buku ini dan kontribusi spesifik yang ingin kami berikan pada bidang tata kelola kolaboratif. Kami menyimpulkan dengan ulasan singkat tentang isi dan organisasi buku ini.
Tuntutan Tata Kelola Kolaboratif
•Ketika desa penduduk asli Alaska mulai runtuh ke Laut Bering seiring dengan terkikisnya badai pantai dan mencairnya lapisan es yang menjadikannya tidak dapat dihuni, pemerintah federal, negara bagian, dan suku mulai bekerja sama untuk merelokasi masyarakat tersebut—meskipun pada kenyataannya tidak ada satu pemerintah atau lembaga yang memiliki tanggung jawab atau sumber daya khusus untuk menyelesaikan masalah tersebut. • Ketika Meksiko mengorganisasikan undang-undang air nasionalnya
pada tahun 1992 dan mendesentralisasikan pengelolaan air tanah lokal, para pelaku masyarakat diberi kesempatan untuk berkolaborasi dan mengubah ketidakseimbangan kekuatan ekonomi dan budaya yang sudah berlangsung lama.
Munculnya tata kelola kolaboratif dapat disebabkan oleh banyak faktor, namun terdapat dua tren yang sudah lama ada dan sangat menonjol. Pertama, “masalah yang jahat”—a
• Ketika Tucson bergulat dengan kekhawatiran mengenai potensi tingkat kebisingan yang berbahaya dari jet militer selama pelatihan dari pangkalan angkatan udara terdekat, sebuah penyelenggara independen dipekerjakan untuk membantu masyarakat dan pangkalan tersebut beralih dari perdebatan sengit ke negosiasi dan pengambilan keputusan kolaboratif.
•Setelah berpuluh-puluh tahun berjuang menghadapi tantangan tata kelola dan kesenjangan kebijakan yang kompleks di wilayah metropolitan Toronto, beragam pemimpin politik, administratif, dan sipil bersatu untuk mengatasi kebutuhan politik, sosial, lingkungan hidup, dan kebutuhan sosial lainnya dengan lebih baik.
•Setelah bertahun-tahun penuh konflik dan kekhawatiran atas degradasi hutan Ever-glades, Kongres AS mengamanatkan agar pemerintah federal, negara bagian, lokal, dan suku bekerja sama untuk memulihkan ekosistem yang penting secara budaya dan lingkungan di Florida Selatan.
dan universitas serta kelompok pendidikan nasional untuk menetapkan prioritas untuk meningkatkan kebijakan pendidikan tinggi.
5 Perkenalan
. . Kas negara terkuras, dan dalam beberapa kasus, terkuras habis; . . . pasar tenaga kerja sektor publik sebagian besar rusak dan berada dalam kesulitan;
Dan . . . pasokan dukungan politik yang sepadan terhadap kebijakan dan program menurun dengan sangat cepat di semua tingkat pemerintahan dan di seluruh dunia” (Nabatchi, Goerdel, dan Peffer 2011, i29). Dalam diskusi berikut, kami secara singkat menguraikan kedua tren ini, menjelaskan bagaimana munculnya masalah-masalah buruk dan perubahan konteks tata kelola berkontribusi terhadap permintaan kolaborasi lintas batas.
secara umum, organisasi yang bertanggung jawab menggunakan keahlian dan sistem manajemennya untuk mengatasi masalah-masalah jinak dengan relatif mudah.
Kedua, seiring dengan bertambahnya jumlah dan kompleksitas permasalahan publik, konteks di mana permasalahan tersebut harus diselesaikan juga semakin kompleks: “Sumber daya berkelanjutan untuk lembaga dan program publik semakin berkurang setiap harinya. . .
istilah yang diciptakan oleh Rittel dan Weber (1973) yang mengacu pada permasalahan yang sulit atau tidak mungkin dipecahkan karena informasi yang tidak lengkap atau kontradiktif, lingkungan yang berubah dengan cepat, dan saling ketergantungan yang kompleks—semakin meningkat (Head 2008). Banyak sekali contoh masalah yang buruk, mulai dari masalah rumah tangga—seperti pemiskinan pendidikan, layanan kesehatan, dan sistem peradilan; hancurnya sistem transportasi, utilitas, energi, dan infrastruktur lainnya;
dan krisis yang berulang di pasar perumahan, keuangan, dan industri—hingga isu-isu internasional dan global, seperti perubahan iklim, kekurangan pangan dan air, penyakit menular, perdagangan manusia, dan perdagangan senjata ilegal.
Tentu saja, penerapan solusi mereka—mengeluarkan pemeriksaan, menjadwalkan pemeliharaan jalan, atau melaporkan hasil pengujian—terkadang rumit; Tetapi,
Namun, permasalahan-permasalahan di abad ke-21 semakin bersifat jahat—masalah-masalah tersebut tidak dapat dijinakkan, dan solusinya pun tidaklah sederhana. Ketimpangan pendapatan—diukur Ada masalah yang jinak, dan ada masalah yang jahat. Masalah jinak didefinisikan dengan baik dan mudah diatasi. Misalnya, hampir 58 juta orang Amerika berhak menerima tunjangan Jaminan Sosial dari pemerintah federal; Administrasi Jaminan Sosial menerbitkan dan mengirimkan cek bulanan kepada penerima di seluruh negara. Selama musim dingin, es terbentuk dan meluas di bawah permukaan jalan negara bagian, menciptakan gelombang es; di musim semi, departemen transportasi negara bagian dan lokal mengirimkan kru dan peralatan untuk melakukan perbaikan yang diperlukan.
Badai terkadang menyebabkan banjir, menyebabkan saluran air limbah meluap sehingga mempengaruhi kualitas air kota; penyedia utilitas setempat secara rutin menguji keamanan air dan memberi tahu masyarakat tentang permasalahan yang ada. Masalah-masalah jinak ini didefinisikan dengan baik dan mempunyai solusi jelas yang dapat dievaluasi secara obyektif.
6 Perkenalan
Munculnya Masalah-Masalah Jahat
Lebih dari empat puluh tahun yang lalu, Harlan Cleveland (1972, 13) mengamati bahwa masyarakat menginginkan “pemerintahan yang lebih sedikit dan pemerintahan yang lebih baik.”
Visinya mengenai pemerintahan adalah “organisasi yang menyelesaikan segala
sesuatunya” berfungsi sebagai “sistem. yang kendalinya longgar, kekuasaan tersebar, dan pusat pengambilan keputusan bersifat jamak”; dimana “pengambilan keputusan” adalah “proses perantara multilateral yang rumit baik di dalam maupun di luar organisasi [yang bertanggung jawab]”; dimana organisasi bersifat “horizontal” dan “lebih kolegial, konsensus, dan konsultatif”;
dan dimana “semakin besar permasalahan yang harus diatasi, semakin besar pula kekuatan
yang tersebar dan semakin besar pula jumlah orang yang dapat melaksanakannya—jika mereka berupaya.”
. . Masalah-masalah jahat ini bersifat dinamis dan kompleks, tanpa definisi yang jelas dan solusi yang jelas. Hal ini melibatkan banyak pemangku kepentingan di berbagai organisasi di berbagai yurisdiksi yang mungkin melihat dan memahami masalah dan solusinya secara berbeda. Karena permasalahan-permasalahan jahat mengabaikan batasan-batasan yang membentuk ruang publik kita, respons terhadap permasalahan-permasalahan ini harus melampaui batasan-batasan tersebut, termasuk demarkasi pemerintahan, sektoral, yurisdiksi, geografis, dan bahkan demarkasi konseptual. Singkatnya, fakta bahwa masalah-masalah buruk tidak dapat diatasi oleh satu organisasi saja telah mendorong terciptanya tata kelola yang kolaboratif.
karena porsi total pendapatan yang diterima berbagai kelompok masyarakat—saat ini berada pada atau mendekati tingkat tertinggi yang pernah tercatat di Amerika Serikat, sehingga mengancam pertumbuhan ekonomi, kualitas hidup masyarakat, dan stabilitas sistem politik dan keuangan. Perubahan iklim menyebabkan pemanasan atmosfer dan lautan, yang mengakibatkan (di antara permasalahan lainnya) naiknya permukaan air laut yang mengancam negara-negara kepulauan dan masyarakat pesisir, peristiwa cuaca ekstrem dan berkepanjangan yang membahayakan dan membuat populasi besar dan rentan di seluruh dunia terpaksa mengungsi, dan perubahan pola kehidupan. produksi pertanian yang menyebabkan kekurangan pangan dan air. Perdagangan manusia sedang meningkat; setiap tahunnya, antara 600.000 dan 800.000 orang—sebagian besar adalah perempuan dan anak-anak—diperdagangkan melintasi batas negara dalam industri global yang menghasilkan keuntungan sekitar $32 miliar setiap tahunnya.
di dalam
Pemerintah biasanya melakukan pekerjaan publik secara langsung. Hal ini tidak selalu terjadi Beberapa aspek dari visi Cleveland belum terwujud; banyak organisasi tetap bersifat hierarkis, dengan sedikit sisa-sisa perilaku kolegial, konsensus, dan konsultatif. Namun, aspek lain dari visinya telah muncul; kita sekarang hidup di dunia berjejaring yang penuh dengan pengambilan keputusan multilateral dan masalah-masalah besar yang melibatkan banyak orang dan sumber kekuasaan yang tersebar. Bagaimanapun, konteks tata kelola telah banyak berubah sejak observasi Cleveland, dan konteksnya terus berkembang.
Perkenalan 7
Perubahan Konteks Tata Kelola
Peralihan ke pengaturan yang kompleks dan berjejaring bukanlah satu-satunya perubahan dalam konteks tata kelola. Kita juga melihat gejolak fiskal dan krisis kebijakan yang luar biasa dan sering terjadi. Pemerintah dilanda kemacetan, perdebatan kebijakan yang sangat terpolarisasi, dan ketidakmampuan untuk menyepakati langkah-langkah yang tampaknya masuk akal. Dampaknya bukan saja berkurangnya dukungan politik dan anggaran terhadap kebijakan dan program, namun juga berkurangnya kapasitas penyelesaian masalah. Pada gilirannya, hal ini telah menyebabkan tingkat ketidakpercayaan dan frustrasi masyarakat—
bahkan rasa jijik—tertinggi terhadap pemerintah (Steinhauser 2014). Namun, masyarakat kini dilengkapi dengan perangkat teknologi yang memungkinkan mereka terhubung satu sama lain—dan dengan lembaga pemerintah, lembaga swasta, dan organisasi masyarakat sipil—
dengan cara yang tidak terbayangkan beberapa dekade lalu. Mereka semakin banyak menggunakan alat-alat ini untuk menuntut ketanggapan pemerintah dan solusi yang efektif (Nabatchi dan Leighninger 2015).
Singkatnya, kita kini hidup di dunia yang semakin dilanda permasalahan-permasalahan berat yang harus diatasi dalam konteks pemerintahan yang kompleks dan terus berkembang.
Pemerintahan di semua tingkatan di Amerika Serikat, dan di negara-negara di seluruh dunia, telah berusaha beradaptasi dengan kondisi baru ini. “Tata kelola kolaboratif,” sebuah istilah umum untuk berbagai pengaturan lintas batas dan multi-lembaga, tidak hanya merupakan respons adaptif yang signifikan terhadap kondisi ini namun juga mendorong inovasi yang luar biasa.
pemerintahan.
BENAR. Devolusi, desentralisasi, dan kekuatan terkait lainnya telah mengalihkan penyediaan barang dan jasa publik dari pemerintah federal ke pemerintah negara bagian dan lokal. Pada gilirannya, munculnya alat-alat berbasis pasar – seperti kontrak, komersialisasi, kemitraan, hibah, outsourcing, pengaturan konsesi, dan privatisasi – telah memungkinkan pemerintah untuk lebih memperluas tanggung jawab publik melampaui batas-batasnya kepada sektor swasta dan organisasi nirlaba. sektor (Kettl 2006). Bersama-sama, kekuatan-kekuatan ini telah melahirkan “negara hampa” – sebuah metafora untuk menyusutnya pemerintahan dan hilangnya layanan publik langsung (Milward dan Provan 2000) – dan juga “negara yang terfragmentasi dan disartikulasi” (Frederickson 1999, 702)—di mana “semua jenis yurisdiksi
—negara-bangsa, negara bagian, provinsi, kota, kabupaten, dan distrik khusus—kehilangan perbatasannya.” Sebagai akibat dari perubahan-perubahan ini, barang dan jasa publik kini disediakan melalui jaringan pendekatan administratif tidak langsung yang rumit yang dilakukan oleh berbagai organisasi di sektor publik, swasta, dan nirlaba (Goldsmith dan Eggers 2004;
Kettl 2006; Light 2002; Salamon 2002). Pekerjaan yang diperlukan untuk mengatur, mengarahkan, dan mengelola jaringan ini akan sangat meningkatkan peluang dan insentif untuk melakukan kolaborasi
8 Perkenalan
Para ahli berupaya untuk mengejar kemajuan dalam praktik tata kelola kolaboratif, dan pengetahuan baru dihasilkan dengan cepat—mulai dari studi kasus tentang contoh atau bentuk tata kelola kolaboratif tertentu hingga penelitian tentang struktur dan proses kolaborasi hingga penelitian empiris. analisis keterampilan kepemimpinan untuk kolaborasi. Beberapa pakar menghubungkan pengaturan baru ini dengan studi historis mengenai kerja sama antar pemerintah pada tahun 1960an (misalnya, Agranoff dan McGuire 2003; Wright 1988; Elazar 1962, 1984), sedangkan pakar lainnya menelusuri asal usulnya hingga lahirnya federalisme Amerika.
Pihak lain telah melihat bagaimana mendorong keterlibatan yang berprinsip, misalnya, melalui peraturan dasar (misalnya, Schwarz 1995), pembangunan konsensus (misalnya, Carlson Selama beberapa dekade terakhir, munculnya sistem tata kelola kolaboratif telah menarik perhatian para sarjana dan praktisi di seluruh dunia yang bekerja di berbagai disiplin ilmu, termasuk administrasi publik, kebijakan publik, ilmu politik, resolusi konflik, perencanaan, dan studi lingkungan (An-sell dan Gash 2008; Bingham dan O'Leary 2008).
Ada banyak keragaman dalam bentuk, fungsi, dan skala pengaturan tata kelola kolaboratif.
Eksperimen dan inovasi yang dilakukan selama beberapa dekade telah menghasilkan banyak variasi—mulai dari pengaturan antar pemerintah dan antar negara bagian, kerja antar lembaga, dan “gabungan” pemerintah hingga kontrak layanan publik, kemitraan publik-swasta, pengelolaan bersama dan sistem pengelolaan adaptif, dan sistem pengelolaan lokal.
kolaborasi multipihak.
Keberagaman pendekatan penelitian ini tercermin dalam karya para praktisi yang memiliki praktik terbaik tingkat lanjut. Beberapa dari penelitian ini berfokus pada tata kelola kolaboratif (misalnya, Bardach 1998; Carlson 2007; Donahue dan Zechauser 2011; Emerson dan Smutko 2011; Henton dkk. 2005), namun seringkali hal ini ditempatkan dalam konteks penyelesaian sengketa alternatif. , hal ini tidak mengejutkan, mengingat asal mula kolaborasi dalam bidang tersebut (Koontz dan Thomas 2006). Misalnya, beberapa praktisi berfokus pada metode untuk mengumpulkan kelompok dan memastikan partisipasi yang beragam (misalnya, Margerum 2011).
itu sendiri—“model penyelesaian masalah kolaboratif yang paling bertahan lama” (Mc-Guire 2006, 34). Beberapa pihak mengkaji tata kelola kolaboratif melalui lensa teoritis, seperti teori kelompok (Bentley 1949), tindakan kolektif (Olsen 1965), dan analisis institusional (Ostrom 1990). Para pakar lain menghubungkannya dengan konsep yang lebih luas mengenai administrasi publik dan demokrasi (misalnya, Frederickson 1991; Jun 2002; Kettl 2002) atau dengan partisipasi warga negara (misalnya, Fung dan Wright 2001; Nabatchi 2010; Sirianni
2009; Torres 2003), sementara pakar lain masih fokus pada hal ini. lebih khusus lagi tentang manajemen publik (misalnya, Agranoff dan McGuire 2001a; Kettl 2006; McGuire 2006).
9 Perkenalan
Eksperimen dengan Pengaturan Tata Kelola Kolaboratif
Tujuan Buku Ini
Kedua, kami mendorong studi yang lebih sistematis mengenai tata kelola kolaboratif dan CGR. Banyak akademisi dan praktisi telah mengeksplorasi dan memperkenalkan kerangka kerja yang sangat berguna untuk tata kelola kolaboratif (misalnya, Ansell dan Gash 2008; Bryson, Crosby, dan Stone 2006; Margerum 2011; Thomson dan Perry 2006). Kami mengembangkan upaya-upaya ini dan mengintegrasikannya ke dalam kerangka kerja multidimensi yang dapat digeneralisasikan, atau dapat diterapkan secara lebih luas di seluruh lingkungan, skala, dan variasi lain dalam pengaturan tata kelola kolaboratif.
Dalam buku ini, kami berupaya untuk meningkatkan studi dan praktik tata kelola kolaboratif. Kami melakukannya dengan berfokus pada empat tujuan utama.
Pertama, kami mencoba memahami berbagai istilah dan konsep yang terkait dengan tata kelola kolaboratif. Para ahli dan praktisi telah mendefinisikan tata kelola kolaboratif dalam berbagai cara, dan telah memperkenalkan berbagai istilah untuk menggambarkan berbagai pengaturan tata kelola kolaboratif.
Akumulasi istilah dan definisi ini tidak hanya membingungkan tetapi juga
menyebabkan ketidaktepatan, sehingga menghambat studi dan praktik tata kelola kolaboratif. Untuk mengatasi masalah ini, kami menawarkan definisi tata kelola kolaboratif yang lebih luas dan integratif: proses dan struktur pengambilan keputusan dan pengelolaan kebijakan publik yang memungkinkan masyarakat untuk terlibat lintas batas. Kami juga memperkenalkan dan mengembangkan konsep rezim pemerintahan kolaboratif: sebuah sistem pengambilan keputusan
publik di mana kolaborasi lintas batas mewakili pola perilaku dan aktivitas yang berlaku (Emerson, Nabatchi, dan Balogh 2012).
dan Arthur 1999), dan negosiasi berbasis kepentingan (misalnya, O'Leary dan Bingham 2007). Pencarian kami terhadap kesamaan di antara variasi penerapan dan disiplin ilmu ini mengarahkan kami untuk mengembangkan kerangka kerja integratif untuk tata kelola kolaboratif (Emerson, Nabatchi, dan Balogh 2012), yang selanjutnya kami jajaki dan kembangkan dalam buku ini.
Keempat dan terakhir, kami berupaya berkontribusi pada studi empiris mengenai kinerja CGR. Kebanyakan cendekiawan dan praktisi mengakui bahwa kolaborasi itu penting
Ketiga, kami mencoba memahami variasi besar dalam pengaturan kolaboratif dan mengidentifikasi berbagai tipe dasar CGR. Para akademisi dan praktisi telah lama menyadari bahwa pengaturan kolaboratif tidaklah sama atau setara, dan banyak yang telah mengembangkan tipologi untuk menangkap dan menjelaskan variasi (misalnya, Cheng dan Daniels 2005; Cheng, Kruger, dan Daniels 2003;
Gray 1989; Henton dkk. 2005; Moore dan Koontz 2003; Margerum 2011). Setelah mempelajari berbagai CGR, beberapa di antaranya disajikan dalam buku ini, kami memperkenalkan tipologi yang disusun berdasarkan bagaimana CGR terbentuk dan selanjutnya berkembang.
10 Perkenalan
Bagian II beralih dari pandangan sekilas tentang tata kelola kolaboratif ke eksplorasi yang lebih rinci tentang cara kerja tata kelola kolaboratif. Kami melakukan ini dengan membawa pembaca selangkah demi selangkah melalui kerangka integratif kami dalam serangkaian bab. Setiap bab menyajikan serangkaian dimensi,
komponen, dan elemen kerangka kerja tertentu, serta memberikan ilustrasi kasus singkat. Mengingat fokus mendalam pada kerangka integratif untuk tata kelola kolaboratif, Bagian II mungkin menjadi perhatian khusus bagi para peneliti.
Pada Bab 2, kami fokus pada konteks sistem sekitar—yaitu, rangkaian kondisi yang lebih luas—yang memengaruhi pembentukan dan kinerja CGR. Kami juga mengeksplorasi empat pendorong yang penting bagi pembentukan CGR. Konteks sistem, pendorong, dan pembentukan rezim diilustrasikan dalam kasus singkat tentang Kebijakan Kolaborasi Nasional untuk Pendidikan Tinggi.
Kami juga merangkum kerangka integratif untuk tata kelola kolaboratif dan menjelaskan penerapannya pada berbagai konteks dan penerapan.
Ikhtisar Buku Ini
Secara khusus, kami memperkenalkan konsep tata kelola kolaboratif, mengeksplorasi asal usul dan definisinya, serta mendiskusikan perspektif historis dan teoretisnya.
Buku ini disusun menjadi empat bagian. Meskipun setiap bab diambil dari dan dikembangkan berdasarkan bab-bab sebelumnya, bagian-bagian buku ini dapat dibaca secara berurutan atau terpisah. Bagian I, di mana kita mengeksplorasi studi tentang tata kelola kolaboratif dan CGR secara luas, akan bermanfaat bagi semua
pembaca. Selain pendahuluan ini, Bab 1 memberikan gambaran menyeluruh tentang topik kita.
kerja keras, dan terkadang, meskipun para peserta telah berupaya sebaik-baiknya, CGR gagal mencapai potensi mereka. Menilai kinerja sistem tata kelola kolaboratif merupakan hal yang menantang secara konseptual dan metodologis. Kami memperkenalkan pendekatan penilaian kinerja CGR yang memberikan kejelasan lebih dalam mengatasi beberapa tantangan ini. Kami menekankan kinerja proses kolaboratif CGR (atau dinamika kolaborasinya, demikian kami menyebutnya) dan produktivitasnya (tindakan, hasil, dan adaptasi yang dihasilkan oleh dinamika kolaborasinya).
Pada Bab 4 kita mengeksplorasi rantai produksi CGR: tindakan yang muncul dari dinamika kolaborasi, hasil yang dihasilkan dari tindakan tersebut,
Pada Bab 3 kita berkonsentrasi pada komponen utama dinamika kolaborasi, termasuk keterlibatan berprinsip, yang berfokus pada elemen perilaku; motivasi bersama, yang berfokus pada elemen interpersonal; dan kapasitas untuk melakukan tindakan bersama, yang berfokus pada elemen fungsional. Dinamika kolaborasi digambarkan dalam kasus rinci tentang Satuan Tugas Restorasi Everglades, yang ditulis oleh Tanya Heikkila dan Andrea Gerlak.
Perkenalan 11
Dalam bab 5 Allison Bramwell menjelaskan Greater Toronto Civic Action Alliance yang diprakarsai oleh para pemimpin regional untuk mengatasi tantangan tata kelola yang kompleks dan kesenjangan kebijakan di wilayah perkotaan terbesar di Kanada.
Melalui CGR ini, pejabat politik dan administratif dari pemerintah federal, provinsi, dan kota, serta para pemimpin bisnis dan masyarakat, dilibatkan untuk mempromosikan aksi sipil berbasis komunitas di wilayah metropolitan Toronto yang terfragmentasi secara politik dan beragam secara sosial. Sebagai CGR, Civic Action Alliance berkembang seiring berjalannya waktu untuk mengatasi beberapa tantangan penting dan lintas sektoral.
Dalam bab 6 Robin Bronen menjelaskan Newtok Planning Group, sebuah CGR ad hoc yang terdiri dari dua puluh lima lembaga dan organisasi suku, negara bagian, federal, dan non-pemerintah yang berdedikasi untuk merelokasi komunitas Yup'ik Eskimo di Newtok, Alaska, ke tempat yang lebih tinggi. tanah. Kondisi lingkungan yang akut yang mempengaruhi kesehatan dan keselamatan masyarakat sehingga memerlukan relokasi ini, serta tidak adanya lembaga publik yang bertanggung jawab, memerlukan kolaborasi dan mendorong terciptanya CGR ini. Pemerintah suku Newtok terus memimpin upaya ini, bekerja sama dengan Departemen Perdagangan, Masyarakat, dan Pembangunan Ekonomi Alaska.
Bagian III beralih dari mempertimbangkan komponen kerangka kerja hingga mengilustrasikannya secara keseluruhan melalui tiga studi kasus CGR yang mendalam.
Para penulis yang berkontribusi menggunakan kerangka integratif untuk memberikan penjelasan tentang CGR tertentu di Kanada, Amerika Serikat, dan Meksiko. Mengingat sifat ilustratif dari kasus-kasus ini, Bagian III seharusnya berguna bagi mahasiswa pascasarjana dan praktisi.
dan adaptasi internal dan eksternal yang dapat terjadi sebagai konsekuensinya. Kami mengilustrasikan rantai produksi ini dengan kasus singkat tentang Komite Kompatibilitas Komunitas Militer.
Setelah desentralisasi penggunaan air yang diamanatkan oleh Undang-Undang Air Meksiko tahun 1992, COTAS Guadalupe dibentuk untuk meningkatkan pengelolaan air tanah di tingkat subcekungan melalui partisipasi yang lebih luas dari pengguna air dalam koordinasi dengan dewan daerah aliran sungai dan perwakilan pemerintah.
Meskipun CGR ini mempunyai otonomi dan bimbingan yang terbatas, dan telah menghadapi banyak tantangan awal, CGR ini terus berkembang.
Bagian IV dibangun berdasarkan kerangka integratif untuk memberikan landasan bagi teori dan penelitian empiris lebih lanjut. Secara khusus, kami menyajikan tipologi CGR, pendekatan terhadap penilaian kinerja, dan rekomendasi untuk merancang dan mengelola CGR. Mengingat fokusnya pada teori, penelitian, dan praktik, bagian IV diharapkan dapat bermanfaat bagi semua pembaca.
Dalam bab 7 Chantelise Pells menjelaskan tentang Komite Teknis Air Tanah (COTAS) Guadalupe, sebuah CGR lokal yang melibatkan pengguna air tanah.
12 Perkenalan
Terakhir, sebagai kesimpulan, kami menawarkan ringkasan observasi dan rekomendasi untuk tata kelola kolaboratif dan CGR. Berdasarkan kerangka kerja kami, tipologi CGR, dan kasus-kasus yang dijelaskan dalam buku ini, kami juga memberikan rekomendasi bagi para praktisi tentang cara meningkatkan desain dan pengelolaan CGR, serta saran bagi para peneliti mengenai topik penelitian di masa depan.
Dengan mengingat ikhtisar ini, kami mengundang pembaca untuk terjun ke dunia Pada Bab 9 kami meninjau beberapa tantangan utama dalam mengevaluasi kinerja CGR dan memaparkan pendekatan kami terhadap penilaian kinerja. Kami mengatasi masalah pengukuran kinerja, dan menyediakan indikator potensial, sumber data, dan metode untuk menilai pendahuluan dan pembentukan CGR, serta untuk menilai proses dan produktivitasnya.
Pada Bab 8, kami memulai dengan eksplorasi tipologi lain yang relevan dan kemudian menyajikan tipologi CGR kami, yang didasarkan pada bagaimana CGR terbentuk dan mengambil pendekatan yang bergantung pada jalur (path-dependent) untuk pengembangan dan kinerjanya yang berkelanjutan. Kami mengidentifikasi dan mendeskripsikan tiga jenis CGR formatif tertentu—diprakarsai sendiri, diselenggarakan secara independen, dan diarahkan secara eksternal—yang masing-masing dibedakan berdasarkan serangkaian kondisi dan karakteristik yang ada, serta pola awal dinamika kolaborasi. Sepanjang bab ini, kita kembali ke kasus-kasus untuk mengilustrasikan tipologi kita.
pemerintahan kolaboratif dan rezim pemerintahan kolaboratif.
13 Perkenalan
pemerintahan kolaboratif dan rezim pemerintahan kolaboratif
Namun, ada beberapa tantangan untuk eksplorasi semacam itu. Pertama, “tata kelola kolaboratif,” sebagai sebuah konsep dan istilah, mempunyai akar yang kompleks.
Untuk memulai eksplorasi, kami membuka bab ini dengan menyajikan beberapa definisi dan menjelaskan bagaimana kami memahami dan menggunakan istilah-istilah yang terkait dengan konsep tata kelola kolaboratif. Selanjutnya, kami membahas beberapa dari sekian banyak pendekatan yang telah digunakan untuk mempelajari kolaborasi lintas batas dan yang telah memengaruhi pemikiran kami mengenai rezim pemerintahan kolaboratif.
“Tata kelola kolaboratif” telah menjadi kata kunci dalam dunia administrasi dan manajemen publik abad ke-21. Kata ini digunakan baik secara sengaja maupun santai untuk merujuk pada segala macam upaya yang melibatkan pengerjaan isu-isu kebijakan publik di luar batas-batas birokrasi pemerintah. Kami ingin memperjelas arti “tata kelola kolaboratif”, namun untuk melakukan hal ini terlebih dahulu diperlukan definisi dan eksplorasi istilah dan konsep terkait.
Bab 1
Kedua, istilah ini digunakan dalam praktik dan keilmuan dalam berbagai cara, sehingga sulit untuk mensintesis, mendefinisikan, dan mengevaluasi. Praktik dan penelitian mengenai tata kelola kolaboratif, pengelolaan publik kolaboratif, kemitraan publik-swasta, asosiasi daerah aliran sungai lokal, kolaborasi berbasis masyarakat, dan berbagai penerapan lainnya telah berkembang sejak tahun 1980an (misalnya, Goldsmith dan Eggers 2004; Gray 1989; Kettl 2006; McGuire 2006; Sabatier dkk. 2005). Ketiga, tata kelola kolaboratif adalah “sebuah gagasan yang diterima oleh banyak orang,” yang telah menghasilkan keragaman pandangan dan gagasan serta “101 definisi” istilah tersebut (O'Leary dan Vij 2012, 508).
Istilah ini pertama kali digunakan pada beberapa dekade yang lalu, dan sejak itu istilah ini telah menjadi berita utama baik di dunia akademis maupun profesional.
—Douglas Adams
Dunia adalah sesuatu yang sangat rumit, kaya, dan aneh, yang sungguh menakjubkan.
(Stoker 2004, 3).
Seiring dengan meluasnya makna tata kelola publik, maka penerapannya secara ilmiah dan praktis juga semakin luas. Dalam Gaus Lecture-nya, George Frederickson (1999) menyatakan bahwa studi dan praktik administrasi publik telah menjadi studi dan praktik tata kelola pemerintahan, dan bahwa bentuk pemerintahan lintas batas yang baru telah melampaui pendekatan tradisional terhadap pelayanan pemerintah. Demikian pula Goldsmith dan Eggers (2004, 7) menulis, “Model pemerintahan yang tradisional dan hierarkis tidak dapat memenuhi tuntutan zaman yang kompleks dan berubah dengan cepat ini. Sistem birokrasi yang kaku yang beroperasi dengan prosedur komando dan kontrol, pembatasan kerja yang sempit, serta budaya dan model operasional yang berorientasi ke dalam sangat tidak cocok untuk mengatasi permasalahan yang seringkali melampaui batas-batas organisasi.” Hal ini menyebabkan beberapa pakar menyatakan bahwa
“pemerintahan baru” (Salamon 2002) terdiri dari jaringan horizontal yang melibatkan organisasi publik, swasta, dan nirlaba, bukan hanya organisasi hierarkis (Bingham, Nabatchi, dan
Tata kelola publik telah menjadi sesuatu yang berbeda dan lebih mencakup dari sekedar pemerintahan; hal ini juga menjelaskan proses dan institusi pengambilan keputusan dan tindakan publik yang melibatkan aktor-aktor baik dari pemerintah maupun sektor lainnya (cf. Kettl 2002;
Morse dan Stephens 2012). Secara khusus, kami memandang tata kelola publik sebagai sistem yang terdiri dari (1) “undang-undang, peraturan administratif, keputusan pengadilan, dan praktik yang membatasi, menentukan, dan memungkinkan . . produksi dan penyerahan barang dan jasa yang didukung publik” (Lynn, Heinrich, dan Hill 2000, 235) dan (2) “memandu pengambilan keputusan kolektif . . . [oleh] kelompok individu atau organisasi atau sistem organisasi yang membuat keputusan”
.
Kita mulai dengan tata kelola, sebuah istilah yang tampaknya sederhana namun memiliki banyak makna yang kompleks. “Governance” (gerund atau kata benda yang berasal dari kata kerja) dapat diterapkan pada sektor publik, swasta, atau nirlaba. Secara umum, tata kelola mengacu pada tindakan mengatur, atau bagaimana aktor menggunakan proses dan mengambil keputusan untuk menjalankan otoritas dan kontrol, memberikan kekuasaan, mengambil tindakan, dan memastikan kinerja—
semuanya dipandu oleh serangkaian prinsip, norma, peran, dan prosedur yang menjadi landasan para aktor berkumpul (lihat Frederickson 2007). Namun, seperti yang kami sampaikan di pendahuluan, sifat tata kelola pemerintahan sedang berubah, demikian pula gagasan tata kelola publik.
Mendefinisikan Ketentuan Kami
(CGR). Kami kemudian menyajikan kerangka integratif kami untuk tata kelola kolaboratif. Terakhir, kami membahas beberapa variasi paling menonjol di antara CGR dan menyimpulkannya dengan ringkasan bab.
15 Tata Kelola Kolaboratif dan CGR
Baru-baru ini dan lebih khusus lagi, Richard Margerum (2011, 6) mendefinisikan kolaborasi sebagai “suatu pendekatan untuk memecahkan masalah yang kompleks di mana beragam kelompok pemangku kepentingan yang otonom berunding untuk membangun konsensus dan mengembangkan jaringan untuk menerjemahkan konsensus menjadi hasil.”
Ia menambahkan pada karakterisasi kolaborasi aktor-aktor yang bersifat individu, beragam, dan independen yang, atas dan atas kewenangannya sendiri, mengembangkan kesepakatan internal yang dilaksanakan melalui jaringan eksternal. Kedua definisi ini membentuk pemahaman kita tentang tata kelola kolaboratif.
Dalam buku ini terkadang kita mengacu pada kolaborasi lintas batas ketika kita berbicara secara umum tentang perlunya atau aktivitas kolaborasi di antara orang-orang dari berbagai organisasi, sektor, atau yurisdiksi (Agranoff dan Rinkle 1986; Bardach 1998; Thomas 2003).
Namun kolaborasi lintas batas tidak bisa disamakan atau dipertukarkan dengan tata kelola kolaboratif, yang kami pandang sebagai sistem interaktif yang berkembang seiring berjalannya waktu.
Sifat kolaboratif dari pemerintahan modern telah mengilhami banyak eksplorasi istilah kolaborasi. Secara sepintas, kata “kolaborasi” relatif mudah dipahami karena berasal dari bahasa Latin yang secara harafiah berarti bekerja sama atau bekerja sama. Secara awal dan fasih, Barbara Gray (1985, 912) mendefinisikan tindakan berkolaborasi dalam lingkungan multipartai sebagai “pengumpulan penghargaan dan/atau sumber daya nyata (misalnya, informasi, uang, tenaga kerja) oleh dua atau lebih pemangku kepentingan untuk menyelesaikan serangkaian masalah. masalah-masalah yang tidak dapat diselesaikan oleh keduanya.” Yang tersirat dalam definisi ini adalah dorongan untuk berkolaborasi (masalah bersama yang tidak dapat diselesaikan sendirian), serta beragam sikap, perilaku, dan sumber daya dari orang-orang yang bekerja sama untuk mencapai tujuan bersama.
O'Leary 2005). Singkatnya, pemerintahan modern dipahami lebih bersifat horizontal, lebih bersifat lintas batas, dan lebih kolaboratif.
Meskipun penggabungan kata “kolaboratif” dan “pemerintahan” merupakan fenomena yang relatif baru, istilah gabungan ini sering digunakan, dalam berbagai situasi, oleh banyak pakar dan praktisi, dan dengan berbagai arti. Penggunaan “tata kelola kolaboratif” yang paling awal kami temukan adalah dalam dua artikel pada tahun 1978 di jurnal pendidikan Theory into Practice, di mana istilah tersebut digunakan untuk merujuk pada struktur baru untuk memfasilitasi pusat pengajaran dan pengajaran (Howey dan Joyce 1978; Yarger dan Yarger 1978). Hampir dua dekade kemudian, istilah ini muncul kembali di bidang pendidikan, yang digunakan untuk merujuk pada model pendidikan berbasis komunitas (Chaskin dan Richman 1992; Finn-Stevenson dan Stern 1997).
Dalam praktiknya, salah satu penggunaan formal paling awal dari istilah ini adalah pada tahun 1997, ketika Institute for Patient Care Services di Rumah Sakit Umum Massachusetts Namun, kolaborasi lintas batas dapat dianggap sebagai pendahulu tata kelola kolaboratif, dan pada akhirnya terciptanya CGR.
16
Bab 1
Di dunia akademis, institusi pertama yang menggunakan nama tersebut adalah Weil Program on Collaborative Governance, yang didirikan pada tahun 2002 di John F. Kennedy School of Government di Universitas Harvard. Kertas kerja awal untuk Program Weil oleh Mark Moore (2002) dan John Donahue (2004) menekankan pada nilai tambah keahlian dan pengetahuan sektor swasta yang dapat digunakan untuk mengatasi permasalahan
sektor publik. Penelitian terkait selanjutnya mengeksplorasi kasus-kasus tata kelola kolaboratif yang terdistribusi di Eropa pada tahun 1990an, dengan fokus pada pendekatan subnasional terhadap kemitraan publik-swasta dan pengaturan pemerintahan yang memanfaatkan pemangku kepentingan perusahaan dan masyarakat (misalnya, Culpepper 2004).
Lembaga-lembaga lain, yang memanfaatkan praktik penyelesaian konflik dan gerakan demokrasi deliberatif yang baru lahir, menekankan dimensi kolaboratif dari istilah tersebut.
Pada tahun 2005, William and Flora Hewlett Foundation menggugat Panduan bagi Pembuat Hibah mengenai tata kelola kolaboratif (Henton dkk. 2005), dan Inisiatif Konsensus Kebijakan di Universitas Negeri Portland memprakarsai Jaringan Universitas untuk Tata Kelola Kolaboratif pada tahun 2008. Dalam kedua kasus tersebut, definisi mereka tentang tata kelola kolaboratif mencakup forum musyawarah publik, penyelesaian masalah masyarakat, dan penyelesaian perselisihan multipihak.
Tata kelola kolaboratif didasarkan pada keyakinan bahwa visi bersama dan tujuan bersama akan menghasilkan angkatan kerja yang berkomitmen tinggi dan produktif, bahwa partisipasi akan memberdayakan, dan bahwa masyarakat akan membuat keputusan yang tepat ketika pengetahuan yang cukup diketahui dan dikomunikasikan” (Institute for Layanan Perawatan Pasien dan Rumah Sakit Umum Massachusetts 2002).
mendirikan Program Tata Kelola Kolaboratifnya. Institut ini mendefinisikan tata kelola kolaboratif sebagai “proses pengambilan keputusan yang menempatkan wewenang, tanggung jawab, dan akuntabilitas perawatan pasien pada dokter praktik.
Istilah tata kelola kolaboratif diberikan definisi yang lebih spesifik oleh Ansell dan Gash (2008) dalam artikel mereka yang banyak dikutip di Journal of Policy Administration Research and Theory, yang menganalisis 137 kasus yang terdokumentasi dari berbagai literatur. Mereka mendefinisikan tata kelola kolaboratif sebagai “suatu pengaturan pemerintahan di mana satu atau lebih lembaga publik terlibat secara langsung
Pada tahun 2006, sebuah Konsorsium penelitian berorientasi kebijakan tentang Tata Kelola Kolaboratif diselenggarakan bersama oleh Bedrosian Center di Sekolah Kebijakan Publik Sol Price di Universitas Southern California (pada saat itu disebut Sekolah Kebijakan, Perencanaan, dan Pembangunan); Fakultas Pemerintahan dan Kebijakan Publik
(sebelumnya, Fakultas Administrasi Publik dan Kebijakan) di Universitas Arizona; dan Sekolah Hubungan Masyarakat Evans di Universitas Washington. Orientasi universitas- universitas ini terhadap tata kelola kolaboratif berasal dari minat penelitian mereka yang sama terhadap jaringan dan institusi baru untuk pelayanan dan manajemen publik.
17 Tata Kelola Kolaboratif dan CGR
Kami mengembangkan definisi Ansell dan Gash namun memperluasnya hingga mencakup rangkaian agen, struktur, proses, dan tindakan yang lebih luas yang memungkinkan kolaborasi lintas organisasi, yurisdiksi, dan sektor. Kami menekankan sifat lintas batas dari apa yang Kettl (2006) gambarkan sebagai “keharusan kolaboratif,” dan kami tidak membatasi tata kelola kolaboratif hanya pada upaya yang diprakarsai pemerintah. Sebaliknya, kami memandang tata kelola kolaboratif mencakup bentuk-bentuk kelembagaan yang melampaui fokus konvensional pada manajer publik atau sektor publik (cf. McGuire 2006). Kami juga menyadari bahwa tata kelola kolaboratif, pada tingkat yang berbeda-beda, dapat melibatkan partisipasi masyarakat dan keterlibatan masyarakat ketika dikaitkan dengan sistem jangka panjang.
Konsep rezim pemerintahan kolaboratif merupakan inti dari kerangka kerja kami dan buku ini, dan sebagian terinspirasi oleh seruan George Frederickson (1999, 2007) untuk mempelajari rezim pemerintahan. CGR adalah jenis sistem pemerintahan publik di mana kolaborasi lintas batas mewakili cara utama dalam melakukan, pengambilan keputusan, dan aktivitas antara peserta otonom yang berkumpul untuk mencapai tujuan kolektif yang ditentukan oleh satu atau lebih sasaran sasaran. . Secara khusus, kami mendefinisikan CGR sebagai “cara atau sistem pengambilan keputusan publik tertentu di mana kolaborasi lintas batas mewakili pola perilaku dan aktivitas yang berlaku” (Emerson, Nabatchi, dan Balogh 2012, 6).
Secara khusus, kami mendefinisikan tata kelola kolaboratif sebagai proses dan struktur pengambilan keputusan dan manajemen kebijakan publik yang melibatkan masyarakat di seluruh lembaga publik, tingkat pemerintahan, dan/atau sektor publik, swasta, dan sipil untuk melaksanakan kebijakan publik. tujuan yang tidak dapat dicapai jika tidak dilakukan (lihat juga Emerson, Nabatchi, dan Balogh 2012, 3). Definisi luas mengenai tata kelola kolaboratif ini memberikan dasar untuk mengembangkan kerangka integratif untuk analisis empiris komparatif dan agregat dalam berbagai perspektif teoretis, normatif, dan terapan.
pemangku kepentingan non-negara dalam proses pengambilan keputusan kolektif yang formal, berorientasi konsensus, dan deliberatif dan bertujuan untuk membuat atau melaksanakan kebijakan publik atau mengelola program atau aset publik” (Ansell dan Gash 2008, 544).
Beberapa orang mungkin keberatan dengan penggunaan kata “rezim” karena penggunaan kata “rezim” secara tradisional berkonotasi dengan sistem pemerintahan yang otoriter dan terprogram (misalnya, Ancien Régime di Perancis atau rezim komunis) atau merujuk pada istilah tertentu. partai politik atau koalisi pemerintahan yang berkuasa (misalnya, rezim sosial demokrat). Namun, kami meminjam istilah tersebut dari teori politik internasional, di mana
“rezim” mengacu pada kerja sama yang berkelanjutan antara aktor negara dan non-negara.
Secara khusus, kami mengacu pada definisi rezim pemerintahan Stephen Krasner (1983, 2)
sebagai pengaturan pemerintahan yang dipenuhi dengan serangkaian pernyataan yang eksplisit dan tegas.
18
Bab 1
Definisi kami tentang CGR sengaja dibuat luas, mencakup berbagai sistem kolaboratif;
namun, hal ini juga cukup spesifik sehingga CGR dapat dibedakan dari aktivitas kolaboratif lainnya, dalam empat hal utama. Pertama, CGR mempunyai orientasi kebijakan publik atau pelayanan publik yang luas (berbeda dengan orientasi swasta atau organisasi yang lebih sempit). Kedua, sistem ini merupakan sistem lintas organisasi yang melibatkan sejumlah organisasi otonom yang mewakili berbagai kepentingan dan/atau yurisdiksi (berbeda dengan koalisi yang mempunyai pemikiran yang sama). Ketiga, CGR mengembangkan norma dan aturan kelembagaan dan prosedural yang mendorong kolaborasi (berbeda dengan aturan dasar sederhana yang memandu perilaku dalam upaya jangka pendek). Keempat dan terakhir, CGR mengalami interaksi yang berulang-ulang di antara para pesertanya dan aktif selama beberapa periode waktu, biasanya lebih dari satu tahun (berbeda dengan kerja sama jangka pendek atau forum partisipatif yang hanya dilakukan satu kali saja). Oleh karena itu, meskipun tata kelola kolaboratif merupakan istilah umum dan umum, konsep CGR mengandung arti penerapan spesifik dan khusus yang memungkinkan identifikasi dan diferensiasi berbagai jenis sistem kolaboratif. Kami mengidentifikasi tiga tipe CGR formatif yang spesifik—
diprakarsai sendiri, diselenggarakan secara independen, dan diarahkan secara eksternal—
yang selanjutnya kami kembangkan di Bab 2 dan 8. Masing-masing tipe CGR tidak hanya dibedakan berdasarkan cara pembentukannya namun juga dibedakan oleh serangkaian kondisi dan karakteristik yang ada.
implisit “prinsip-prinsip, norma-norma, peraturan-peraturan, dan prosedur-prosedur pengambilan keputusan yang menjadi landasan berkumpulnya harapan-harapan para pelaku dalam suatu bidang permasalahan tertentu.” Sistem Moneter Internasional Bretton Woods, Dana Moneter Internasional, Perserikatan Bangsa-Bangsa, Protokol Kyoto, Badan Energi Atom Internasional, dan Perjanjian Non-Proliferasi Nuklir merupakan contoh rezim kooperatif internasional. Kami memilih istilah “rezim” ini karena referensinya yang integratif terhadap kerja sama kelembagaan lintas batas, keterlibatan aktor-aktor negara dan non-negara, dan potensi kolaborasi lateral dalam berbagai otoritas vertikal dan horizontal. Dalam kajian yang berkaitan erat dan saling melengkapi, Jochim dan May (2010) memanfaatkan literatur ilmu politik dan kebijakan publik untuk berteori tentang rezim kebijakan yang mencakup batas-batas yang digunakan untuk mengatasi permasalahan kebijakan.
Sebelum kita melanjutkan, ada baiknya kita menyampaikan satu poin tambahan: Seperti kolaborasi lintas batas dan tata kelola kolaboratif, CGR bukanlah fenomena statis; mereka berubah, berkembang, dan beradaptasi seiring waktu. Mengingat sifatnya yang dinamis dan evolusioner, CGR mungkin memiliki “siklus hidup”, mulai dari lahir hingga berkembang dan pada akhirnya hingga kematian atau pembubaran. Penting untuk mengingat hal ini, meskipun kami tidak akan membahasnya secara rinci sampai nanti di buku ini.
19 Tata Kelola Kolaboratif dan CGR
Sebelum menjelaskan kerangka integratif tata kelola kolaboratif kami, penting untuk mendiskusikan beberapa perspektif dan pendekatan utama yang telah membentuk pemikiran kami dan memengaruhi pekerjaan kami. Studi dan praktik tata kelola kolaboratif telah dibangun di atas banyak bidang profesional, disiplin akademis, dan tradisi intelektual. Sebagaimana dinyatakan oleh banyak pengamat, praktik telah mengungguli teori, dan para peneliti masih berusaha mengejar apa yang telah menjadi cara de facto dalam mengatur lintas batas-batas organisasi, yurisdiksi, dan sektoral. Seperti yang sedang dipelajari, tata kelola kolaboratif
sebenarnya merupakan konsep interdisipliner yang dilihat dari berbagai sudut pandang. Ini adalah pepatah gajah, yang dipahami sebagai berbagai spesies berbeda oleh orang buta yang hanya menyentuh kaki, belalai, atau ekornya.
Namun masing-masing perspektif telah berkontribusi pada pemahaman kita yang beragam, memberikan wawasan berharga dan berbagai kerangka berpikir tentang kolaborasi lintas batas, tata kelola kolaboratif, dan CGR. Pada bagian ini, kami membahas secara singkat kerangka-kerangka yang paling mempengaruhi pemikiran kami dan upaya kami untuk menyediakan kerangka kerja multidimensi yang lebih terintegrasi untuk memahami tata kelola kolaboratif.
Perspektif Tata Kelola Kolaboratif
Salah satu pendekatan terhadap tata kelola kolaboratif dilihat melalui kacamata institusionalisme baru (Powell dan DiMaggio 2012; March dan Olsen 1983; North 1991; Ostrom 1990). Misalnya, mendiang Elinor Ostrom dan rekan-rekannya menyusun kerangka Analisis dan Pengembangan Kelembagaan (IAD) untuk menjelaskan dengan lebih baik lembaga-lembaga yang memiliki pemerintahan mandiri dan perilaku di dalam dan di seluruh organisasi (misalnya, Ostrom 2011). Agar banyak individu atau organisasi dapat berkolaborasi lintas batas, mereka harus menetapkan, memantau, dan menegakkan aturan keterlibatan baru, mengembangkan norma- norma informal dan membangun kepercayaan, serta menciptakan teori dan strategi tindakan bersama (Schlager 1995). Meskipun fokus umum dari penelitian tindakan kolektif adalah pada
bagaimana kelompok-kelompok non-pemerintah yang memiliki kepentingan bersama dapat mengorganisir diri mereka untuk memecahkan masalah (dan khususnya masalah-masalah yang berkaitan dengan sumber daya milik bersama yang terikat dengan baik, atau sumber daya yang dimiliki bersama), kerangka kerja IAD menawarkan banyak hal yang dapat dilakukan. diterapkan pada lingkungan yang lebih beragam di mana kerja sama diperlukan antara organisasi-organisasi heterogen dengan misi, kepentingan, dan nilai-nilai yang sangat berbeda. Dari sudut pandang teoretis inilah muncul gagasan mengenai sistem tata kelola terpusat dan polisentrisme—yaitu yurisdiksi atau otoritas formal dan informal yang tumpang tindih dalam mengoordinasikan dan memperjelas peraturan kelembagaan—(McGinnis 2011).
20
Bab 1
Tata Kelola Kolaboratif sebagai Pengaturan Kelembagaan
Teori jaringan sosial mengkaji hubungan pribadi dan keterhubungan antar individu. Ide dasarnya adalah bahwa orang dipengaruhi oleh interaksi sosial berulang yang mereka temui dalam jaringan hubungan. Partisipasi dalam jaringan interpersonal mempengaruhi perilaku, dan, secara keseluruhan, dapat membangun modal sosial dan kekuatan dalam komunit
