1. Perkembangan hukum penitensier
Satu ungkapan yang tidak pernah lekang dan kiranya masih juga relevan ialah “hukum pidana berhenti berfungsi di gerbang penjara”. Dengan kata lain, “Rule of Law” secara tegas tidak berlaku di balik din- ding penitensier (penjara). Perihal eksekusi pidana kiranya sejak dahulu dan sekarang juga masih dianggap tidak bersinggungan dengan hak- hak substansial dari tahanan (narapidana), satu dan lain karena di dalam penjara (lembaga pemasyarakatan) yang terutama diprioritaskan
adalah keamanan-ketertiban dan keteraturan. Tanpa itu semua, demikian
umumnya diterima, penjara tidak mungkin berjalan dengan baik. Bukan
tanpa alas an mengapa lembaga penitensier atau sejenisnya dinamakan
pula “totale instituties’ (lembaga-lembaga total). Karena apa yang terutama menonjol ialah penundukan diri narapidana, pada prinsipnya sepenuhnya total bahkan secara totaliter, pada rezim yang berlaku. Tahanan diwajibkan mematuhi dan melaksanakan apapun perintah yang diberikan. Bila mere ka melanggar aturan dan ketentuan yang berlaku dalam penjara, maka dapat terkena hukuman displiner oleh pengurus/ pengelola penjara, misalnya dalam bentuk penempatan di sel isolasi.
Constantijn Kelk
Di beberapa negara Barat dapat kita tenggarai adanya perubahan terhadap situasi di atas. Perubahan demikian kerapkali hanya sedikit dan marginal, namun ada pula yang lebih menyeluruh.
Kemungkinan besar pengalaman keras semasa berlangsungnya
Perang Dunia ke-2 diduduki Jerman mendorong dilakukannya upaya lebih memanusiakan pelaksanaan pidana perampasan kemerdekaan
(vrjheidstraf) dan upaya memperbaiki sistem pemenjaraan. Ini kiranya nyata terjadi di Belanda,10 terutama ketika pada 1947 diterbitkan laporan
yang mengusulkan dibentuknya peraturan perundang-undangan baru.
Pada 1953 di setiap lembaga penitensier (penitentiaire inrichtingen/ p.i.) dibentuk dan ditempatkan suatu komisi pengawas (Commissie van Toezicht/CvT) yang beranggotakan warga-warga independen. Komisi
demikian ditugaskan untuk, atas nama atau untuk kepentingan masyarakat umum, mengawasi dan menjaga agar tahanan yang ditempatkan di dalam
lembaga penitensier diperlakukan dengan benar.
Semua tahanan (narapidana) memiliki hak untuk menyampaikan semua keluhan atau pengaduan kehadapan CvT. Keluhan atau pengadu an
demikian akan ditangani oleh salah seorang anggota komisi – dinamakan pula maandcommissaris. Anggota komisi ini akan bertindak selaku
penengah atau perantara antara p.i. dengan narapidana yang mengajukan
keluhan, sedemikian sehingga masalah yang ada dapat diselesaikan. Kendati demikian, peluang ini belum dapat dikatakan merupakan satu jalur yuridis bagi narapidana.
Pada era 1970’an abad lalu di banyak negara Barat marak gerakan
demokratisasi sosial. Melalui gerakan itu pula muncul benih-benih
pemikiran yang memungkinkan berkembangnya proses yuridikasi. Dengan itu dimaksudkan bahwa semakin banyak perlindungan hukum yang diberikan kepada warga terhadap pelaksanaan kekuasaan oleh penguasa/pemerintah. Khususnya proses demikian terfokus pada penguatan posisi hukum kelompok-kelompok masyarakat yang memiliki
posisi rentan dan acap termarginalisasi. Di Belanda ke dalam kelompok
masyarakat demikian tercakup pula pencari keadilan (jusitiabelen) yang
mengalami kesialan bersentuhan dengan hukum pidana dewasa atau
hukum pidana anak. Dengan cara demikian kiranya relasi kekuasaan yang tidak setimbang (antara negara dengan warga) hendak dikoreksi secara
optimal melalui aturan-aturan hukum dan putusan-putusan hukum.
Hal ini juga berlaku dan terjadi dalam bidang yang tidak terlalu tampak bahkan tersembunyi dari mata warga biasa, yaitu hukum penitensier.
10 David Downes, Contrast in Tolerance: The Post War Penal Policy in The Netherlands and En- gland and Wales, Oxford: Oxford University Press, 1988, hlm. 78, sebaliknya menunjukkan bahwa Perancis dan Belgia, negara-negara yang juga mengalami pengalaman pahit den- gan kebjakan penginterniran yang dikembangkan Nazi-Jerman, kebjakan pidana tidak banyak berubah dan masih juga keras..
Tahapan kritikal dalam pengembangan sistem hukum pidana yang beradab
Pada 1977, upaya yang disebutkan di atas dikonkretkan dengan diundangkannya weteljke regeling voor den rehtspositie van gedetineerden
(peraturan perundang-undangan tentang posisi hukum narapidana/
tahanan). Belanda, dalam hal ini didunia internasional, menjadi negara paling maju dan selama beberapa tahun ke depan kerap dirujuk sebagai ‘gidsland’ (negara yang menunjukan arah/rujukan).
Kiranya satu-satunya titik tolak yang disediakan dunia internasional
pasca Perang Dunia ke-2 untuk menetapkan standar minimum perlakuan
yang layak diterima narapidana/tahanan ialah Standard Minimum Rules for
the Treatment of Prisoners yang dipublikasikan dalam kerangka kerja PBB di Jenewa pada 1955. Norma-norma yang termuat di dalam dokumen ini pada 1957 kemudian mendapat persetujuan dari Dewan Ekonomi dan Sosial (ECOSOC) dari PBB.11 Alhasil nilai penting dokumen ini
hanya ada pada daya persuasi moralnya saja, sekalipun acapkali dirujuk dalam kongres-kongress internasional, khususnya yang mengagendakan pembahasan berkala laporan perihal situasi dan sistem pemenjaraan yang disampaikan perwakilan negara-negara.
Pada 1987 dalam kerangka kerja Dewan Eropa, standar minimum tersebut ditransformasikan menjadi peraturan penjara Eropa (Europese Gevagenisregels). Peraturan ini kemudian pada 2006 ditinjau ulang.12
Namun juga aturan-aturan ini dicirikan terutama oleh karakter ‘sot law’,
karena tidak memiliki kekuatan mengikat yang memaksa dan sebaliknya
lebih berupa usulan atau rekomendasi.
Kendatipun demikian, dalam bidang pengembangan hukum,
dokumen-dokumen tersebut secara tidak langsung harus diakui besar
peng aruhnya, yakni melalui laporan-laporan yang dibuat oleh Komite Eropa perihal pencegahan penyiksaan, perlakuan atau penghukuman yang tidak manusiawi atau merendahkan (Europese Comité inzake de voorkoming van Folteringen en Onmenseljke of Vernederende Behandelingen of Bestraingen, singkat kata CPT),13 dan dengan cara serupa juga sampai
pada tingkat Mahkamah/Pengadilan Hak Asasi Manusia Eropa (EHRM).
Pengadilan tersebut dalam putusan-putusannya, terutama bilamana terkait dengan dugaan terjadi pelanggaran terhadap ketentuan Pasal 3
11 Resolutie nr. 663 C (XXIV) tertanggal 31 Juli 1957 dan nr. 2076 (LXII) tertanggal 13 mei 1977.
12 Rec (2006)2 of the Commitee of Ministers.
13 CPT setiap empat tahun sekali tanpa pemberitahuan sebelumnya akan mengunjungi lembaga penitensier atau satu bagian dari lembaga yang ada yang menjalankan sistem paling ketat/keras di seluruh wilayah negara-negara anggota Uni Eropa, dalam rangka memeriksa dan memantau kelayakan/kepatutan jalannya sistem pemenjaraan dan per- lakuan yang diterima tahanan. yang djalankan dalam penjara. Jelas bahwa khususnya untuk Belanda, perhatian kritis diduga kuat akan terpusat pada lembaga dengan sistem keamanan yang diperketat yang dikhususkan untuk menampung tahanan-tahanan yang berbahaya (Extra Beveiligde Inrichting voor vluchtgevaarljke gedetineerden).
Constantijn Kelk
Konvensi Eropa tentang Hak Asasi Manusia (EVRM), acap merujuk pada temuan-temuan yang dilaporkan oleh CPT. Juga bukan kebetulan bila kemudian di dalam yurisprudensi EHRM dapat kita temukan pelunakan sikap, dibanding dengan apa yang terjadi sebelumnya, terhadap penetapan syarat-kondisi untuk menyatakan terbukti pelanggaran ketentuan Pasal 3 EVRM.
Dinyatakan pula bahwa pelanggaran demikian terjadi bila perlakuan konkret tertentu yang diterima tahanan atau situasi-kondisi
penahanan terbukti tidak sesuai dengan harkat martabat manusia (niet in overeenstemmming met de menselikke waardigheid).
Terbayangkan adanya pelanggaran terhadap ketentuan Pasal 3 EVRM bilamana dilakukan penahanan atau pemenjaraan terhadap terlalu banyak tahanan di dalam ruang/sel yang terlalu sempit,14 kekerasan yang
dilakukan oleh sesama tahanan15 dan perlakuan merendahkan yang
dilakukan petugas,16 tidak memadainya layanan kesehatan, dll.
2. Hukum yang mengatur ihwal pengaduan dan banding di Belanda (het Nederlandse beklag- en beroepsrecht)
Di antara perkembangan hukum yang digambarkan di atas, dapat dikatakan bahwa yang masih juga paling menonjol dan spesiik ialah muncul dan berkembangnnya pengaturan mengenai pengaduan dan banding (beklag- en beroepsrecht) berkenaan dengan keseharian di p.i., diperkenalkan di Belanda pada 1997, serta yang berlaku bagi narapidana maupun tahanan.
Bidang hukum perihal pengaduan dan banding ini singkat kata memberikan kepada setiap narapidana atau tahanan hak untuk
mengajukan pengaduan (keberatan) terhadap setiap keputusan yang untuk dan atas nama direktur (penjara atau rumah tahanan) diterbitkan berkaitan dengan dirinya. Pada prinsipnya dalam waktu tiga minggu sejak diterimanya pengaduan demikian, Komisi yang menerima pengaduan (beklagcommissie), dengan susunan keanggotaan diambil dari CvT maupun p.i. sejumlah 3 orang, harus menerbitkan putusan mengikat. Sebagaimana telah disinggung di atas semua anggota CvT adalah warga independen.
Selanjutnya terhadap keputusan komisi pengaduan di atas - baik oleh pihak yang mengajukan pengaduan maupun oleh direktur – dapat diajukan banding yang disampaikan kehadapan Beroepscommissie van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ/ Komisi
14 EHRM 15 juli 2002, Kalashnikov vs. Russia.
15 EHRM 13 juni 2003, Pantea vs. Roumania, Appl. No. 33343/96.
16 EHRM 11 December 2003, Yankov vs Bulgaria (petugas mencukur rambut tahanan); EHRM 4 februari 2003, Lorsé vs. the Netherlands, Appl. 52750/99 (kunjungan pemerik- saan/visitasi berlebihan dalam institusi dengan pengamanan ketat bagi tahanan-tahanan berbahaya/extra beveilligde inrihting voor vluhtgevaarljke gedetineerden).
Tahapan kritikal dalam pengembangan sistem hukum pidana yang beradab
Banding dari Dewan Penerapan Hukuman dan Perlindungan Anak) yang berkedudukan di Den Haag. Komisi ini-pun beranggotakan 3 orang yang independen dan tidak memihak. Keputusan komisi inipun harus
dianggap mengikat.
Semua prosedur di atas (pengaduan dan banding) diatur formil deng an batasan-batasan waktu, ketentuan tentang proses meminta dan mendengar keterangan baik dari keduabelah pihak, kewajiban memberikan pertimbangan layak (motiveringsplicht), kemungkinan untuk
mendapatkan bantuan atau pendampingan hukum, dstnya. Dengan
demikian jelas dapat dikatakan adanya proses acara kontradiktoir yang memuat jaminan dan perlindungan hukum bagi pihak-pihak terkait. Pada prinsipnya, keseluruhan proses pemeriksaan baik untuk pengadu- an maupun banding dilakukan secara lisan. Kadangkala proses banding
dilakukan tertulis.
Pengaturan di atas perihal pengajuan keluhan dan banding harus
dianggap khas Belanda karena tidak ditemukan di belahan manapun
di dunia. Satu keistimewaan ialah fakta bahwa warga independen17
sebagai anggota CvT memiliki kewenangan menerbitkan keputusan mengikat berkenaan pengaduan yang diajukan terkait dengan situasi-
kondisi penahanan. Sebagai perbandingan, di Amerika Serikat, banyak
direktur penjara justru tidak dapat menenggang dan menerima putusan
pengadilan perihal situasi-kondisi internal penahanan: hakim dianggap
samasekali buta dan tidak tahu menahu persoalan apa yang diajukan
terhadap mereka.18 Sekarang ini, kita dapat temukan pengaturan setara
di Belgia, sekalipun dengan sejumlah perbedaan. Namun demikian, pengaturan tersebut belumlah diberlakukan.
Mengenai persoalan keseharian situasi-kondisi (dalam) tahanan/ penjara, terhadap mana proses pengajuan pengaduan dan banding terkait dengannya, kita tidak boleh hanya berhenti pada struktur yuridis dari hak
dan kewajiban menurut peraturan perundang-undangan belaka, melainkan terutama juga pada bagaimana hak dan kewajiban tersebut djalankan secara nyata dalam kasus-kasus individual oleh para pejabat/petugas lembaga penitensier serta sikap-tindak yang nyata mereka tunjukkan
dalam hubungan antar-manusia dengan para tahanan/narapidana.
P.i. yang disinggung di atas bukan sekadar suatu masyarakat hukum (rechtsgemeenschap), melainkan harus dipandang terutama sebagai
masyarakat/lingkungan hidup sosial (sociale leefgemeenschap). Pandangan
17 Sekarang ini keanggotaan CvT diisi oleh hakim, advokat-pengacara, dokter, perwaki- lan universitas, perusahaan-perusahaan dan banyak organisasi kemasyarakatan lainnya, misalnya yang berkiprah di bidang pendidikan dan pemberian bantuan, namun mereka itu tidak boleh memiliki hubungan fungsional dengan lembaga penitensier.
18 Ini merupakan hasil pengamatan saya berbicara dengan banyak fungsionaris/pejabat Amerika (yang bekerja di lembaga-lembaga penitensier).
Constantijn Kelk
demikian bahkan juga berlaku dalam hal kita berhadapan dengan rezim yang ekstra-restriktif seperti penjara dengan pengamanan khusus (Extra Beveiligde Inrichting/EBI).
Di samping prosedur pengaduan penintensier umum di atas,
narapidana/tahanan juga memiliki peluang untuk menggunakan dua prosedur khusus lainnnya.
Pertama-tama ialah prosedur yang mengatur pengajuan keberatan
serta banding berkenaan dengan keputusan penempatan dan pemindahan
(plaatsing en overplaatsing) yang diterbitkan untuk dan atas nama Menteri
Kehakiman di p.i. tertentu. Seorang narapidana atau tahanan, dari sudut
pandang peluang dan kemudahan mendapat kunjungan, mungkin sangat berkepentingan untuk ditempatkan di penjara di dekat lingkungan tempat tinggal keluarga atau kerabatnya. Selain itu juga tersedia prosedur khusus untuk mengajukan keluhan/pengaduan berkenaan dengan tindakan atau jasa layanan medis (medische behandeling) yang diberikan di penjara. Pengaduan ini tertuju terutama pada dokter-dokter penjara. Pertama akan diupayakan penengahan/perantaraan (mediasi) dalam rangka mencari solusi dan bila upaya ini tidak berhasil, maka pihak yang mengajukan keluhan dapat mengajukan banding kehadapan komisi banding khusus dari RSJ. Di dalam komisi banding demikian duduk juga pakar-pakar medis yang independen.
Di samping prosedur pengajuan keluhan dan banding formil di atas juga terbuka peluang penengahan/perantaraan (mediasi) melalui maandcommissaris van de CvT, sebagaimana diberlakukan sejak 1953.
Dalam proses mediasi tersebut akan diungkap semua keluhan dari tahanan/narapidana perihal bagaimana mereka diperlakukan, juga oleh
orang-orang lain di luar anggota direksi (sipir dan petugas-petugas penjara). Tidak penting apakah keluhan atau pengaduan tersebut secara
potensial masuk atau tidak dalam cakupan lingkup hukum formil perihal
pengaduan dan banding: sepanjang narapidana/tahanan mengajukan
permohonan untuk ditengahi, maka adalah tugas maandcommissaris untuk
menengahi persoalan yang dianggap muncul. Lebih jauh lagi, bahkan juga dalam banyak kasus tatkala narapidana/tahanan sudah mengajukan keluhan lewat jalur formal, maka oleh CvT, sepanjang dimungkinkan oleh karakter pengaduan yang ada, pertama-tama akan diupayakan mediasi untuk mencapai solusi yang memuaskan keduabelah pihak. Keuntungan cara ini terletak pada penggunaan waktu secara eisien, dihindarinya pemborosan kerja administratif serta penghematan waktu yang sedianya akan dipergunakan untuk sidang-sidang di komisi pengaduan (beklagcommissie). Bilamana mediasi ternyata tidak berhasil, tetap terbuka untuk memproses pengaduan melalui jalur pemeriksaan formal.
Tahapan kritikal dalam pengembangan sistem hukum pidana yang beradab
3. Keuntungan dari hukum pengaduan dan banding (beklag-en
beroepsrecht)
Dapat dikatakan bahwa kemanfaatan hukum pengaduan dan ban ding bagi
tahanan/narapidana selama 35 tahun lebih keberadaannya nyata terbukti. Hukum demikian semakin sering digunakan. Juga kasus-kasus banding
yang di bawa kehadapan RSJ mengalami peningkatan sangat pesat. Dalam
lima tahun pertama abad ini bahkan mencapai 39%.19 Kiranya juga turut
berpengaruh kenyataan bahwa semakin banyak tahanan/narapidana yang setiap harinya dimasukan ke dalam p.i. (penitentiare inrichting/lembaga
penitensier), pada satu pihak karena peningkatan jumlah sel tahanan dan
pada lain pihak karena dipergunakan sel-sel untuk menampung lebih
dari satu orang. Di samping itu kita juga dapat tenggarai peningkatan penggunaan hak pengaduan dan banding oleh pasien (mereka yang dirawat) di lembaga-lembaga perawatan/penanganan justisi dalam rangka eksekusi tindakan penempatan di lembaga (perawatan) khusus (maatregel van terbeschikingstelling). Prosedur yang mereka miliki mirip – dengan sejumlah perbedaan khusus - dengan yang tersedia bagi tahan-
an/narapidana.
Demikian dapat dikatakan bahwa dalam ragam kategori orang- orang yang ditempatkan di lembaga-lembaga justisi (pesakitan, tahanan, narapidana, pasien, dll)., muncul peningkatan kesadaran untuk mencari keadilan. Beranjak dari kecenderungan tersebut penulis tidak dapat tidak menarik kesimpulan bahwa ada cukup kepercayaan yang diberikan terhadap validitas putusan dan proses peradilan yang menangani peng-
aduan dan banding tersebut di atas.
Sekalipun hasil akhir proses demikian (penanganan pengaduan) tidak selamanya jatuh demi keuntungan pihak yang mengajukan peng- aduan (selama bertahun-tahun kisarannya hanya 10% dari kasus-kasus yang masuk), para pengguna tetap menaruh harapan. Berbeda dari itu ialah kenyataan bahwa kadangkala pengaduan diajukan, tanpa dasar atau alasan cukup, kiranya dalam semangat ‘tidak aku sudah punya, ya aku masih bisa peroleh’, atau sekadar untuk mengungkap kemarahan
atau ketidakpuasan pribadi dan dengan itu mendapat perhatian.
Kiranya jelas pula bahwa terbukanya peluang untuk dalam situasi- kondisi penahanan yang sangat mengungkung untuk membela diri atau melawan ketidakadilan atau perlakuan buruk yang diterima dengan cara mengajukan keluhan terhadap komisi independen memenuhi rasa
keadilan tahanan/narapidana. Penting pula dalam hal ini dibukanya
kemungkinan untuk diperlakukan sebagai warga hukum sepenuhnya, tanpa kemudian dibiarkan begitu saja dalam keadaan nirhukum. Hal
mana justru merupakan situasi yang sangat buruk dan sebaliknya tidak
Constantijn Kelk
memberi sumbangan apapun pada mereka yang akan dikembalikan kepada masyarakat. Dengan kata lain, justru bertentangan dengan
semangat resosialisasi.
Dapat pula ditambahkan pengamatan penulis sendiri yang berpengalaman sebagai ketua dari ragam komisi yang menerima dan
menangani pengaduan-pengaduan tahanan/narapidana (beklagcommissie).
Dibicarakannya dengan serius pengaduan/keluhan seorang tahanan kerapkali sudah memberikan banyak kepuasan batin baginya dan dalam
kasus-kasus tertentu bahkan dianggap cukup.
Kendati demikian, makna terpenting dari hukum pengaduan dan banding, menurut hemat penulis, justru terletak pada fungsi preventif-nya,
yaitu sebagaimana tertuju kepada direktur dan personil yang bekerja di p.i. (lembaga penitensier). Mutatis mutandis berlaku hal serupa berkenaan dengan lembaga-lembaga justisi lainnya. Beranjak dari fungsi preventif demikian kita dapat harapkan pengaruh positif, khususnya berkenaan dengan peningkatan dan penjagaan sikap dan perlakuan yang penuh kecermatan (zorgvuldigheid) serta keperdulian (zorgzaamheid) terhadap
tahanan/narapidana.
Institusi totaliter merupakan organisasi yang sulit dikendalikan. Ini dapat dikatakan setiap orang yang mencermati kehidupan penjara. Tanpa adanya hak-hak yang benar bermakna dan dapat dipaksakan berlakunya bagi para penghuni penjara atau rumah tahanan besar risikonya bahwa
karakter totaliter lembaga totaliter demikian tidak akan terkendali.
Berkenaan dengan apa yang dibicarakan di atas dapat dikatakan bahwa hak-hak (prosesuil) para tahanan/narapidana di Belanda kiranya diatur dengan cukup baik dan juga memunculkan praktik yang memadai. Ini pulanya merupakan bagian penutup terpenting dari makna negara hukum dalam konteks penerapan hukum pidana (strafrechtspleging).
Penutup
Dari sudut pandang asas-asas negara hukum yang optima forma
ditujukan terhadap tahapan paling kritikal dari penerapan hukum pidana,
yaitu ketika kepentingan kekuasaan dan hukum saling berhadapan, sebagaimana muncul dalam situasi penyelidikan/penyidikan dan pemeriksaan, dalam proses pemeriksaan di pengadilan serta penjatuhan
pidana, dan terakhir dalam situasi penahanan, penulis telah mencoba
memberikan tinjauan singkat tentang tahapan-tahapan kritikal di atas.
Negara hukum lagipula menunjukkan nilai sesungguhnya tidak hanya tatkala cuaca sedang cerah, namun justru dalam cuaca buruk. Jadi ketika sungguh dibutuhkan. Penulis secara khusus berbicara lebih panjang perihal situasi penahanan karena hal ini jarang dibicarakan.