Pengelolaan kontrak KPS
2.4 Kerangka Kerja Manajemen Keuangan Publik untuk KPS
Kontrak-kontrak KPS pada umumnya memiliki implikasi inansial bagi Pemerintah. Komitmen pembayaran yang timbul dari kontrak KPS pada umumnya bersifat jangka panjang, dan dapat merupakan komitmen kontinjensi yang terkait dengan satu risiko atau lebih, sebagaimana dijelaskan dalam Kotak 2.7: Jenis- Jenis Komitmen Fiskal atas KPS. Kondisi ini dapat menimbulkan tantangan tersendiri bagi manajemen keuangan publik, yang pada umumnya berpedoman pada alokasi anggaran belanja tahunan. Atas dasar pertimbangan tersebut, dikembangkanlah suatu pendekatan manajemen keuangan publik khusus KPS.
Referensi Utama: Proses dan Tanggung Jawab Kelembagaan KPS
Referensi Keterangan
Edward Farquharson & Javier Encinas (2010) The U.K. Treasury Infrastructure Finance Unit: Supporting PPP Financing During the Global Liquidity Crisis, World Bank
Menjelaskan Unit Keuangan Infrastruktur Kerajaan Inggris, yang dibentuk sebagai tanggapan atas kelangkaan pinjaman sektor swasta akibat krisis keuangan global tahun 2008.
Jay-Hyung Kim, Jungwook Kim, Sung Hwan Shin & Seung- yeon Lee (2011) PPP Infrastructure Projects: Case Studies from the Republic of Korea (Volume 1), Manila, Philippines: Asian Development Bank
Laporan ini mengkaji program KPS di Korea, termasuk studi kasus mengenai proyek KPS BTO dan BTL.
World Bank (2006) India: Building Capacities for Public- Private Partnerships
Perincian lebih lanjut mengenai studi kasus, termasuk penerapannya di India.
Farrugia, Reynolds & Orr ( 2008) Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective, Working Paper #39, Stanford, USA: Collaboratory for Research on Global Projects
Kajian atas unit KPS dengan fokus pada pengalaman negara- negara maju. Laporan ini menyajikan studi kasus dan mengkaji aspek-aspek utama dari delapan badan yang berbeda.
Organization of Economic Cooperation and Development (2010) Dedicated Public-Private Partnership Units: A Survey of Institutional and Governance Structures, Paris, France French Version: Les Unités Consacrées aux Partenariats public-privé: une étude des structures institutionnelles et de gouvernance
Menyajikan tinjauan umum mengenai unit KPS khusus di negara- negara OECD, termasuk studi kasus mengenai pengalaman lima yurisdiksi (Negara Bagian Victoria, Australia, Jerman, Korea, Kerajaan Inggris, dan Afrika Selatan.
Burger (2006) The Dedicated PPP Unit of the South African Treasury, Paper presented at the Symposium on Agencies and Public-Private Partnerships, Madrid
Makalah ini menyajikan kajian atas program KPS di Afrika Selatan dan unit KPS Khusus terkait.
South Africa, National Treasury (2004) National Treasury PPP Practice Notes issued in terms of the Public Finance Management Act, Johannesburg
Manual KPS komprehensif yang menguraikan garis besar proses pengadaan KPS di Afrika Selatan, termasuk proses persetujuan.
European PPP Expertise Centre (2012) France: PPP Units and Related Institutional Framework, Luxembourg
Laporan ini melaksanakan survei tentang perkembangan dalam perundang-undangan KPS dan lembaga KPS di Prancis. Laporan ini menjelaskan peran unit KPS pusat (MAPPP) dalam hubungannya dengan unit KPS lain di kementerian terkait.
Istrate & Puentes (2011) Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units, Washington, DC: Brookings Institution
Laporan ini melaksanakan survei atas unit KPS internasional dan unit KPS domestik Amerika Serikat. Laporan ini membahas apakah unit KPS Federal Amerika Serikat diperlukan.
Kotak 2.7: Jenis-Jenis Komitmen Fiskal atas KPS
Komitmen iskal yang timbul dari KPS dapat berupa pembayaran rutin yang seluruhnya atau sebagian terdiri dari remunerasi pihak swasta, kompensasi atas pembagian risiko, atau kombinasi dari keduanya. Jenis-jenis komitmen iskal pemerintah yang umumnya timbul dari KPS termasuk komitmen-komitmen di bawah ini:
Kewajiban Langsung
Kewajiban langsung merupakan komitmen pembayaran yang tidak tergantung pada terjadinya suatu keadaan tertentu di masa mendatang yang bersifat tidak pasti (walaupun sampai batas tertentu, mungkin terdapat ketidakpastian mengenai nilai kewajiban). Kewajiban langsung yang timbul dari kontrak KPS dapat mencakup:
• Pembayaran 'kesenjangan kelayakan' – suatu subsidi modal yang mungkin diberikan secara bertahap berdasarkan pencapaian prestasi tertentu, atau sesuai dengan penyertaan modal.
• Pembayaran ketersediaan – pembayaran atau subsidi rutin sepanjang masa berlaku proyek, pada umumnya tergantung pada ketersediaan layanan atau aset dengan kualitas sebagaimana ditentukan dalam kontrak. Pembayaran dapat disesuaikan dengan bonus atau penalti yang terkait dengan kinerja. • Tol bayangan, atau pembayaran berbasis hasil – suatu pembayaran atau subsidi per unit pengguna
suatu layanan – contohnya per kilometer yang ditempuh di jalan tol tertentu. Kewajiban Kontinjensi
Kewajiban kontijensi adalah komitmen pembayaran yang akan terealisasi pada saat, dan dalam jumlah, yang tergantung pada kejadian di masa mendatang yang bersifat tidak pasti dan berada di luar kendali pemerintah. Kewajiban kontinjensi yang timbul dari kontrak KPS dapat mencakup:
• Jaminan atas variabel risiko tertentu – suatu perjanjian untuk memberikan kompensasi kepada pihak swasta atas kehilangan pendapatan apabila suatu variabel risiko tertentu menyimpang dari tingkat risiko yang dinyatakan dalam kontrak. Dengan demikian, risiko yang terkait ditanggung bersama oleh pemerintah dan pihak swasta. Sebagai contoh, jaminan ini dapat mencakup jaminan pelaksanaan dalam batas tertentu yang telah ditentukan; atau jaminan atas risiko nilai tukar sampai batas tertentu. • Klausul kompensasi – contohnya, komitmen untuk memberikan kompensasi kepada pihak swasta atas kerusakan atau kerugian yang timbul dari keadaan kahar (force majeure) tertentu, yang telah ditetapkan, dan tidak dapat diasuransikan.
• Komitmen pembayaran pengakhiran kontrak – komitmen untuk membayar jumlah tertentu yang telah disepakati, apabila kontrak diakhiri akibat wanprestasi pemerintah atau pihak swasta – jumlah tersebut mungkin tergantung pada kondisi wanprestasi yang terjadi.
• Jaminan utang atau peningkatan kredit lainnya – komitmen untuk membayar sebagian atau seluruh utang yang digunakan untuk membiayai suatu proyek. Jaminan ini dapat mencakup risiko atau keadaan tertentu. Jaminan digunakan untuk meningkatkan keyakinan kreditur bahwa pinjaman yang diberikan akan dilunasi.
Makalah Polackova mengenai Kewajiban Kontinjensi Pemerintah [#206] mendeinisikan kewajiban langsung dan kewajiban kontinjensi, dan menguraikan risiko iskal yang ditimbulkan oleh kewajiban kontinjensi secara umum.
Bab 1.3: Tantangan Infrastruktur dan Solusi yang Ditawarkan KPS menguraikan beberapa masalah yang umumnya timbul apabila implikasi iskal KPS tidak ditangani dan dikelola dengan baik. Tanpa peraturan spesiik untuk mencegah hal ini, KPS dapat dimanfaatkan untuk memintas limit anggaran atau pinjaman. Pemerintah juga seringkali menyepelekan biaya untuk menanggung risiko yang timbul dari KPS, yang dapat memicu tingkat eksposur risiko terkait KPS yang tidak berkelanjutan.
Bab ini menyajikan panduan bagi para praktisi mengenai manajemen keuangan publik untuk KPS, guna menghindari permasalahan potensial tersebut. Bab berikut ini menguraikan cara yang dapat ditempuh pemerintah untuk:
• Menilai implikasi iskal proyek KPS yang diajukan
• Mengendalikan eksposur keseluruhan yang timbul dari KPS • Menyusun anggaran komitmen iskal untuk KPS
• Mencerminkan komitmen iskal yang timbul dari KPS dalam pembukuan dan laporan pemerintah. Sumber-sumber berikut ini menyajikan panduan yang bermanfaat seputar permasalahan manajemen keuangan publik untuk KPS:
• Publikasi IMF mengenai Investasi Publik dan Kemitraan Pemerintah Swasta [#214] menyajikan satu set artikel yang bermanfaat mengenai manajemen keuangan publik untuk KPS, termasuk bab mengenai risiko iskal yang ditimbulkan KPS, serta akuntansi, pelaporan dan audit KPS. Topik-topik tersebut dirujuk sebagai referensi dalam bab-bab yang relevan di bawah ini.
• Makalah Funke, Irwin dan Rial mengenai Penyusunan Anggaran dan Pelaporan Kemitraan Pemerintah Swasta [#108] menguraikan bagaimana pendekatan yang tersusun dengan baik atas akuntansi, pelaporan dan penyusunan anggaran proyek KPS dapat membantu menjaga pengambilan keputusan KPS tetap berpedoman pada pertimbangan kesepadanan nilai dengan biaya dan bukan masalah teknis akuntansi belaka.
• Laporan Posner, Ryu dan Tkachenko mengenai implikasi KPS terhadap anggaran [#207] meneliti permasalahan yang ditimbulkan KPS bagi badan anggaran pusat – termasuk dampak KPS terhadap target dan prioritas iskal jangka pendek dan jangka panjang, praktik-praktik penganggaran KPS yang berlaku saat ini, dan pilihan strategi yang dapat diterapkan untuk mendukung pertimbangan lebih mendalam mengenai keterjangkauan KPS dalam jangka pendek dan jangka panjang dengan memperhitungkan ruang gerak dan prioritas iskal yang ada.
• Catatan World Bank mengenai penerapan kerangka kerja untuk mengelola komitmen iskal yang timbul dari KPS [#292], menyajikan panduan dan contoh-contoh mengenai seluruh aspek manajemen keuangan publik atas KPS tersebut di atas; sebuah studi World Bank yang terkait mengenai pengelolaan komitmen iskal yang timbul dari KPS di Ghana [#290] meneliti rekomendasi yang lebih terperinci, termasuk, contohnya, menyediakan format pelaporan standar.
2.4.1 Penilaian Implikasi Fiskal yang timbul dari Proyek KPS
Proyek investasi publik umumnya perlu melalui proses penilaian dan persetujuan proyek (untuk menentukan kelayakan proyek), yang biasanya terkait erat dengan proses penyusunan anggaran (menentukan apabila dan bilamana suatu proyek dipandang terjangkau). Kementerian keuangan pada
(menentukan apabila dan bilamana suatu proyek dipandang terjangkau). Kementerian keuangan pada umumnya memainkan peran sentral dalam proses ini. Karena KPS seringkali tidak melibatkan investasi modal maupun pembelanjaan lainnya dalam jangka pendek, KPS mungkin tidak secara otomatis tercakup dalam mekanisme pengendalian tersebut.
Bab 2.3: Proses dan Tanggungjawab Kelembagaan KPS menguraikan bagaimana pemerintah umumnya menetapkan proses persetujuan untuk proyek KPS, yang merupakan cerminan dari proses yang digunakan dalam proyek investasi utama pemerintah lainnya. Proses tersebut pada umumnya membebankan peranan sentral kepada kementerian keuangan. Bab ini menawarkan panduan mengenai cara yang dapat ditempuh kementerian keuangan untuk memutuskan apakah suatu komitmen fi skal yang timbul dari proyek KPS yang diajukan layak disetujui. Kementerian keuangan pada umumnya mempertimbangkan dua pertanyaan ini dalam proses pengambilan keputusan: apakah proyek tersebut menghasilkan nilai yang sepadan dengan biaya; dan apakah proyek tersebut terjangkau oleh pemerintah.