Alat kualitatif yang paling umum digunakan dalam penilaian kesepadanan nilai dengan biaya suatu proyek KPS berasal dari pendekatan yang pada awalnya digunakan dalam program PFI Kerajaan Inggris
pada awal tahun 1990an sebagaimana dijelaskan dalam artikel Gridlines Leigland mengenai PSC [#175]. Pendekatan ini melibatkan perbandingan biaya iskal yang ditimbulkan oleh opsi pengadaan KPS
dengan opsi pengadaan publik konvensional.
Fokus pendekatan Biaya Fiskal dalam analisa Kesepadanan Nilai dengan Biaya adalah penyusunan Pembanding Sektor Publik (PSC) – biaya yang harus ditanggung pemerintah untuk melaksanakan proyek melalui pengadaan publik tradisional. Perhitungan PSC mungkin rumit, karena diperlukan beberapa
penyesuaian untuk memastikan perbandingan yang adil. Kotak 3.4: Cara Perhitungan Pembanding Sektor Publik menyoroti beberapa perdebatan metodologis.
Jenis PSC tersebut dapat digunakan pada dua tahap dalam proses pengadaan, sebagaimana dijelaskan
buku OECD dalam bab mengenai ekonomi KPS [#194, halaman 71-72]. Kedua tahap tersebut adalah: • Sebelum proses lelang – PSC dapat dibandingkan dengan KPS ‘bayangan’ atau ‘referensi’ atau
‘pembanding apsar’ – suatu model perkiraan biaya proyek berdasarkan opsi KPS. Hal ini dapat
membantu mengidentiikasi apakah KPS diperkirakan dapat menghasilkan nilai yang sepadan dengan
biayanya, sebelum memutuskan untuk melanjutkan ke tahap persiapan dan pengadaan yang lebih
dalam. Model KPS referensi tersebut serupa dengan model keuangan yang dijelaskan dalam Bab
3.2.2: Penilaian Kelaikan Komersial.
• Selama proses lelang – PSC dapat dibandingkan dengan penawaran lelang aktual yang diterima, guna
menilai apakah penawaran tersebut menghasilkan nilai yang sepadan dengan biayanya. Pendekatan
ini digunakan di Australia, dan dijelaskan dalam Nota Teknis PSC [#14].
Terlepas dari logika konsep yang menarik, kegunaan pendekatan perbandingan PSC dan biaya iskal
menerima banyak kritik di berbagai negara yang sering menggunakannya, seperti Kerajaan Inggris dan
Australia. Kajian House of Lords Kerajaan Inggris atas program KPS, contohnya, mengajukan argument
bahwa kekurangan data yang relevan dan masalah metodologis membatasi manfaat PSC. Tanggapan pemerintath atas kajian tersebut menyetujui bahwa PSC hanya memberikan gambaran parsial, dan menekankan bahwa penggunaannya diimbangi dengan analisa kualitatif seperti diuraikan di atas.
Artikel Gridlines Leigland mengenai PSC [#175, halaman 2-3] menyajikan ringkasan kritik-kritik tersebtu,
yang mencakup ketidakakurasian estimasi yang tidak dapat dihindari dalam proyek jangka panjang, kurangnya konsensus mengenai metodologi, dan dengan demikian keumungkinan manipulasi untuk
mencapai kesimpulan yang diinginkan. Grimsey dan Lewis [#119, halaman 362-371] menjelaskan sebagian dari kritik tersebut secara lebih terpreinci. Mengingat berbagai tantangan tersebut, artikel Gridlines Leigland [#175, halaman 3-4] juga membahas bila dan bagaimana pendekatan PSC dapat
berguna dalam konteks negara berkembang.
Kotak 3.4: Cara Perhitungan Pembanding Sektor Publik
Perhitungan PSC mungkin kompleks. Estimasi terbaik biaya modal dan biaya operasional dan
pemeliharaan sepanjang umur proyek untuk melaksanakan proyek tersebut melalui pengadaan publik merupakan titik awal perhitungan PSC pada umumnya. Perhitungan ini pada umumnya disesuaikan, sehingga perbandingan yang adil antara PSC dan KPS dapat dicapai. Nota panduan
• Penyesuaian risiko – salah satu perbedaan utama antara pengadaan tradisional dan pendekatan
KPS adalah KPS mengalihkan lebih banyak risiko kepada pihak swasta. Imbal hasil investasi yang diharapkan oleh pihak swasta akan memperhitungkan risiko-risiko yang dialihkan tersebut. Artinya, PSC harus memperhitungkan biaya risiko-risiko tersebut untuk mencapai perbandingan yang adil.
• Penyesuain ‘kenetralan kompetisi’ – suatu proyek atau badan usaha publik mungkin memiliki
keunggulan atau kelemahan biaya dipandingkan perusahaan swasta, yang menimbulkan biaya atau manfaat bagi pemerintah yang biasanya tidak diperhitungkan dalam pertimbangan biaya proyek yang diadakan secara tradisional. Contohnya, kewajiban pajak berdasarkan kedua opsi tersebut mungkin berbeda. Perbedaan-perbedaan ini harus dikoreksi dalam perhitungan PSC. Juga terdapat perbedaan dalam waktu pembayaran, dalam opsi KPS pembayaran pada umumnya bertahap sepanjang periode tertentu, sementara dalam pengadaan tradisional, pemerintah harus melunasi biaya konstruksi di muka. Aliran pembayaran pada umumnya dikonversi menjadi nilai kini bersih, sehingga didapat satu nilai tunggal untuk dibandingkan. Tingkat diskonto yang tepat perlu ditetapkan untuk diterapkan pada aliran kas masa depan, baik untuk model KPS maupun PSC.
Penjelasan lebih lanjut dan contoh-contoh penggunaan dan perhitungan PSC di berbagai negara disajikan dalam panduan di bawah ini:
• Panduan terperinci Bendahara Kerajaan Inggris mengenai penilaian kuantitatif PSC ditarik
kembali pada tahun 2013, dan digantikan dengan kombinasi penilaian kualitatif dan kuantitatif.
• Modul Studi Kelayakan KPS dalam Manual KPS Afrika Selatan meliputi penjelasan terperinci mengenai perhitungan dan penggunaan PSC [#219, Modul 4, halaman 17-49].
• Nota Teknis Kolombia mengenai analisa PSC [#56] mendeinisikan konsep PSC dan kesepadanan
nilai dengan biaya, dan menyajikan panduan terperinci serta contoh cara perhitungan PSC.
Perbedaan dan tantangan metodologis
Meskipun PSC telah digunakan secara luas, metodologi yang diterapkan berbeda antara
negara, dan terdapat perdebatan yang masih berlangsung mengenai beberapa permasalahan
metodologis. Contohnya, artikel Shugart mengenai PSC [#215] menyoroti dua permasalahan
terkait: tingkat diskonto yang tepat untuk digunakan dalam perhitungan nilai kini, dan cara
memasukkan biaya risiko dalam pertimbangan. Grimsey dan Lewis [#118] dan Gray, Hall dan Pollard [#117], keduanya sangat menekankan pemilihan tingkat diskonto, serta hubungannya
dengan alokasi risiko dalam KPS dan pengadaan tradisional. Tanya Jawab dan Permasalahan
Umum dalam Pengembangan KPS yang diterbitkan Partnership Victoria [#21] juga menyentuh
permasalahan ini, dan menjelaskan beberapa permasalahan umum lainnya.
Beberapa negara di Amerika Latin, seperti Kolombia dan Peru, telah mengembangkan panduan
untuk menerapkan metodologi Pembanding Sektor Pubik. Akan tetapi, akibat kapasitas yang tidak memadai dan atau kurangnya informasi untuk menerapkan metodologi yang sedemikian
kompleks, kedua negara tersebut belum menerapkan metodologi tersebut secara penuh pada praktiknya.
Laporan World Bank mengenai praktik-praktik penilaian Kesepadanan Nilai dengan Biaya [#293, halaman 23-38] mengaji evolusi dan praktik-praktik metodologis di beberapa pemerintah yang memiliki pengalaman luas dalam KPS, termasuk Kerajaan Inggris, Prancis, India, negara bagian Virginia, dan British Columbia, Kanada.