Hasil dari proses alokasi risiko pada tahap ini seringkali disebut sebagai matriks alokasi risiko. Matriks
alokasi risiko menyajikan daftar risiko – umumnya diurutkan berdasarkan kategori – dan menetapkan pihak mana yang menanggung risiko. Alokasi risiko ini kemudian diterapkan dalam praktik dengan
memasukkan klausul yang tepat dalam kontrak KPS sebagaimana dijelaskan dalam Bab 3.4: Penyusunan Rancangan Kontrak KPS. Farquharson et al [#95, Lampiran B] menyajikan contoh ‘daftar risiko’ (atau
matriks risiko) sebuah proyek KPS.
Beberapa pemerintah merangkum prinsip-prinsip alokasi risiko tersebut di atas dalam ‘alokasi risiko terpilih’, seringkali disajikan dalam bentuk matriks alokasi risiko terpilih. Alokasi terpilih ini mungkin
bersifat umum, atau spesiik untuk sektor atau jenis proyek tertentu. Matriks tersebut pada umumnya
merupakan titik awal pengalokasian risiko untuk proyek tertentu, menimbang masing-masing proyek pada umumnya memiliki karakteristik tertentu sehingga dibutuhkan alokasi risiko yang berbeda untuk
mencapai kesepadanan nilai dengan biaya yang lebih baik. Matriks alokasi risiko harus ditinjau kembali
sebelum penandatanganan kontrak untuk memastikan tanggung jawab tiap-tiap pihak dalam kontrak tersebut telah sah dan mengikat menurut hukum. Pemeriksaan akhir ini juga dapat berperan sebagai mekanisme penjaga gerbang tambahan.
Berikut ini adalah contoh-contoh alokasi risiko terpilih dan matriks alokasi risiko:
• Infrastructure Australia telah menerbitkan ‘prinsip-prinsip komersial standar’ bagi proyek infrastruktur ekonomi maupun sosial [#15], yang menjelaskan pengalokasian risiko dan tanggung jawab secara
terperinci.
• Panduan Pengantar tentang KPS Hong Kong [#131, Lampiran E] menyajikan contoh matriks risiko
proyek KPS untuk fasilitas pengolahan air yang terperinci.
• Manual KPS Pemerintah Rio de Janeiro [#35, Lampiran 2], menyajikan contoh matriks risiko untuk
proyek infrastruktur KPS.
• Manual KPS Afrika Selatan, Modul 4: Studi Kelayakan KPS [#219, Lampiran 4] mencakup matriks risiko
KPS standar – yang menyajikan daftar risiko dan menguraikan mekanisme mitigasi risiko dan alokasi risiko untuk masing-masing risiko.
3.3.3 Menuangkan Alokasi Risiko dalam Struktur Kontrak
Sebagian besar literatur KPS berkonsentrasi pada alokasi risiko. Beberapa literatur dapat memberikan kesan bahwa setelah alokasi risiko terpilih ditentukan, maka alokasi risiko tersebut dapat tertuang dengan lancar dalam kontrak yang terperinci. Kesan seperti ini dapat menyesatkan, karena banyak praktisi KPS yang berpengalaman akan menjalani tahap perantara. Dalam tahap ini, para praktisi
KPS menetapkan elemen-elemen lain dalam struktur kontrak, seperti: “siapa melakukan apa?”, dan “bagaimana mekanisme aliran pembayaran?” Sayangnya, sumber-sumber yang menjelaskan bagaimana
alokasi risiko tertuang dalam struktur kontrak secara keseluruhan relatif terbatas.
Buku panduan World Bank untuk KPS dalam layanan air [#273, halaman 97-124] merupakan pengecualian, dan secara spesiik menguraikan proses pengalokasian tanggung jawab dan risiko pada
saat yang bersamaan – karena setiap tanggung jawab pada umumnya terkait dengan sekumpulan risiko. Contohnya, pihak swasta mungkin bertanggung jawab atas penagihan pendapatan, yang mengandung risiko bahwa beberapa pelanggan mungkin tidak akan membayar. Pihak swasta mungkin bertanggung jawab atas konstruksi, yang mengandung serangkaian risiko. Upah buruh, waktu pengantaran peralatan serta biaya dan waktu yang diperlukan untuk memperoleh izin dapat memengaruhi total biaya dan waktu konstruksi, baik secara positif maupun negatif.
Maka buku panduan tersebut menguraikan suatu pendekatan mengenai penyusunan struktur kontrak, dimulai dengan mengidentiikasi area-area tanggung jawab atau fungsi-fungsi utama: rancangan dan
konstruksi aset baru, pembiayaan, operasional, dan pemeliharaan (untuk keterangan lanjut mengenai fungsi-fungsi ini, lihat Bab 1.1: Memahami KPS: Deinisi Kemitraan Pemerintah Swasta). Dengan
demikian, tanggung jawab spesiik untuk masing-masing fungsi dapat ditentukan, dan risiko yang berkaitan dengan masing-masing tanggung jawab dapat diidentiikasi.
Buku panduan tersebut juga menguraikan hubungan erat antara menetapkan perincian mekanisme pembayaran – dalam hal ini, mekanisme peninjauan tarif karena buku panduan ini berfokus pada proyek
yang dibiayai pengguna – dan alokasi risiko. Bab 3.4.2: Mekanisme Pembayaran membahas masalah
ini secara lebih mendalam. Melalui generalisasi pendekatan ini, dapat disimpulkan bahwa pola pikir
yang menentukan jenis KPS (lihat Bab 1.1: Memahami KPS: Deinisi Kemitraan Pemerintah Swasta) dengan mempertimbangkan apakah pemerintah atau pihak swasta merupakan pihak yang lebih mampu
melaksanakan masing-masing ‘fungsi’ utama (Rancang, Bangun, Guna, Pelihara, dan Pembiayaan atau Design, Build, Operate, Maintain & Finance) mungkin membantu. Alokasi fungsi ini mungkin dilakukan
berdasarkan analisa pihak mana yang paling mampu menanggung risiko inheren yang terkait dengan masing-masing fungsi. Pertimbangan mengenai hubungan kelembagaan dan kendala politis juga memengaruhi keputusan pihak mana yang akan melaksanakan fungsi yang mana.
Setelah suatu jenis KPS dasar ditentukan, proses alokasi risiko selanjutnya dapat dipandang sebagai penjelasan atas alokasi fungsi-fungsi dasar. Contohnya, apabila pihak swasta bertanggung jawab
atas fungsi ‘Membangun’, tetapi pihak pemerintah tetap menanggung risiko geoteknis, hal ini akan
dituangkan dalam rancangan kontrak sebagai suatu pengecualian atas prinsip fungsional dasar bahwa seluruh risiko terkait konstruksi seharusnya dikelola dan diserap oleh pihak swasta.
Di samping alokasi fungsi, elemen kunci lainnya dalam struktur kontrak adalah mekanisme aliran
pembayaran. Mekanisme pembayaran dapat mengikuti alokasi fungsi dan risiko. Contohnya, apabila
pihak swasta lebih mampu mengelola risiko penagihan dan risiko permintaan, maka pihak swasta kemungkinan akan menerima remunerasi secara langsung dari tarif pengguna. Tetapi, apabila pihak swasta mampu mengelola risiko penagihan tetapi tidak diminta untuk menanggung risiko permintaan, maka struktur pembayaran mungkin melibatkan pihak swasta untuk menagih tarif pengguna dan menyerahkannya kepada badan otoritas pemerintah, sementara badan otoritas pemerintah kemudian membayar pihak swasta atas ketersediaan aset, dengan bonus karena mencapai tingkat penagihan yang tinggi.
Terakhir, satu unsur pelengkap yang penting dipertimbangkan dalam menentukan mekanisme pembayaran adalah menetapkan cara pengukuran, pemantauan dan pelaksanaan kinerja. Contohnya, pembayaran pemerintah mungkin tergantung pada ketersediaan aset, dengan tujuan mengalihkan sebagian besar risiko operasional kepada pihak swasta. Pengalihan risiko tersebut hanya dapat dicapai dalam kenyataannya apabila standar yang perlu dipenuhi sehubungan dengan ‘ketersediaan’ dinyatakan
Sumber-sumber berikut ini memberikan panduan lebih lanjut mengenai keterkaitan antara tanggung jawab, risiko, hak, dan mekanisme pembayaran, yang dapat diserap dalam pengembangan struktur kontrak:
• Irwin [#161, halaman 61] secara singkat menjelaskan bagaimana tanggung jawab, hak, dan risiko
seharusnya dialokasikan bersama-sama. Pemikiran ini berawal dari prinsip alokasi risiko, yaitu suatu risiko dialokasikan kepada pihak yang memiliki kemampuan terbaik untuk mengelola risiko tersebut: pertimbangan tersebut hanya berlaku apabila pihak tersebut juga diberikan hak dan tanggung jawab untuk membuat keputusan sehubungan dengan risiko tersebut.
• Iossa et al [#159, halaman 26-31] juga menjelaskan bagaimana jenis kontrak KPS yang berbeda –
dengan alokasi fungsi kepada pihak swasta yang berbeda dan mekanisme pembayaran yang berbeda – pada umumnya berhubungan dengan alokasi risiko yang berbeda. Penulis juga menjelaskan
[halaman 33 – 34] bagaimana spesiikasi hasil, mekanisme pembayaran dan alokasi risiko perlu
diselaraskan dengan erat.
• Buku Panduan KPS daring India [#143] Modul 1: Latar Belakang KPS memiliki bagian tentang ‘varian
model KPS”, yang menjelaskan alokasi risiko yang umum dalam berbagai jenis kontrak KPS yang berbeda, dengan demikian memberikan panduan bagaimana alokasi risiko dapat dituangkan dalam pilihan struktur kontrak dasar.
Referensi Utama: Penyusunan Struktur Proyek KPS
Referensi Keterangan
Tim Irwin (2007) Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects, World Bank
Bab 4 mendeinisikan risiko, dan menjelaskan prinsip-prinsip alokasi risiko dalam proyek KPS. Bab 4 menyajikan contoh-contoh penerapan prinsip- prinsip tersebut dalam praktik, untuk tiga risiko: risiko nilai tukar, risiko insolvensi, dan risiko kebijakan.
Yescombe, E. R. (2013) Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance, 2nd edition, Elsevier Science, Oxford.
Bab 14 mengenai evaluasi dan pengalihan risiko menjelaskan jenis-jenis risiko yang umum dihadapi proyek-proyek KPS.
Jeff Delmon (2009) Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risks (2nd ed) London: Kluwer Law International.
Bab 5 mengenai alokasi risiko menjelaskan kategori risiko KPS dengan lebih mendalam.
Australia, Infrastructure Australia (2008) National Public- Private Partnership Guidelines: Public Sector Comparator Guidance (Vol. 4) Canberra.
Bab 16: Identiikasi, alokasi dan evaluasi risiko menjelaskan secara terperinci berbagai metodologi untuk menilai risiko KPS secara kuantitatif.
Asian Development Bank (2002) Handbook for Integrating Risk Analysis in the Economic Analysis of Projects, Manila, Philippines.
Bab 3 menjelaskan teknik kuantitatif untuk menilai risiko.
Australia, Victoria Managed Insurance Authority (2010) Risk Management: Developing and Implementing a Risk Management Framework, Melbourne.
Panduan umum mengenai kerangka kerja manajemen risiko yang dikembangkan bagi manajer sektor publik di Negara Bagian Victoria, Australia. Dilengkapi dengan contoh-contoh penilaian risiko, dan templat manajemen risiko.
Farquharson, Torres de Mästle, and Yescombe, with Encinas (2011) How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets, World Bank/PPIAF.
Lampiran B merupakan “daftar risiko” suatu proyek KPS, menyediakan contoh matriks alokasi risiko dan pendekatan kualitatif untuk menilai dan memprioritaskan risiko.
Referensi Utama: Penyusunan Struktur Proyek KPS
Referensi Keterangan
Iossa, E., Spagnolo, G., and Vellez, M. (2007) Contract Design in Public-Private Partnerships, World Bank.
Bab 3 mengenai “alokasi risiko, insentif, dan jenis-jenis KPS” menjelaskan risiko yang umum dihadapi oleh kontrak KPS, serta prinsip-prinsip alokasi risiko yang efektif berikut keterbatasannya, dan alokasi risiko yang umum dalam berbagai jenis kontrak KPS.
Organization for Economic Cooperation and Development (2008) Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, Paris.
Bab 3 mengenai “ekonomi kemitraan pemerintah swasta” menyajikan satu bab mengenai peran dan sifat risiko, yang menjelaskan tentang konsep pengalihan risiko secara optimal.
Ng & Loosemore (2006) Risk allocation in the private provision of public infrastructure, International Journal of Project Management, 25(1) 66-77
Menjelaskan klasiikasi dan alokasi risiko dalam proyek KPS, dan menyajikan studi kasus mengenai alokasi risiko untuk proyek jalur kereta api KPS di Australia.
Bing, Akintoye, Edwards & Hardcastle (2005)
The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK, International Journal of Project Management, 23(1) 25-35
Menilai bagaimana risiko dialokasikan dalam proyek KPS di Kerajaan Inggris pada praktiknya.
Banco Interamericano de Desarrollo (2009) Experiencia española en Concesiones y Asociaciones Público-Privadas para el desarrollo de infraestructuras, Washington, D.C
Kajian mengenai pengalaman KPS Spanyol. Mencakup penjelasan mengenai struktur proyek yang umum menurut sektor dan dilengkapi dengan berbagai contoh proyek-proyek KPS yang berhasil.
Ke, Y., Wang, S., & Chan, A. P (2010) Risk Allocation in PPP Infrastructure Projects: Comparative Study, Journal of Infrastructure Systems, 16(4) 343-351
Membandingkan alokasi risiko dalam proyek-proyek KPS di Tiongkok, Yunani, dan Kerajaan Inggris, mempelajari bagaimana karakteristik suatu negara memengaruhi alokasi risiko yang dapat diterapkan pada praktiknya.
Australia, Infrastructure Australia (2008) National Public Private Partnership Guidelines: Commercial Principles for Social Infrastructure (Vol. 3), and (2011) National Public Private Partnership Guidelines, Commercial Principles for Economic Infrastructure (Vol. 7), and (2011) National Public Private Partnership Guidelines: Roadmap for applying the Commercial Principles, Canberra.
Menjelaskan secara terperinci bagaimana risiko dan tanggung jawab akan dialokasikan dalam proyek infrastruktur sosial (berdasarkan model pemerintah membayar) dan proyek infrastruktur ekonomi (berdasarkan model pengguna membayar). Rencana Kerja tersebut menjelaskan
bagaimana prinsip-prinsip komersial tersebut seharusnya digunakan sebagai titik awal untuk mengembangkan kontrak bagi proyek tertentu.
Hong Kong Eficiency Unit (2008) An Introductory Guide to Public Private Partnerships (2nd ed), Hong Kong, China
Bab 6 menyajikan panduan mengenai manajemen risiko. Lampiran E menyajikan contoh matriks alokasi risiko untuk sebuah fasilitas pengolahan air.
Brasil, Governo do Rio de Janeiro (2008) Manual de Parcerias Público-Privadas, Rio de Janeiro.
Lampiran 2 menyajikan contoh matriks risiko yang umum.
South Africa, National Treasury (2004) PPP Manual Module 4: PPP Feasibility Study, Johannesburg
Lampiran 3 menyajikan panduan untuk menghitung nilai risiko. Lampiran 4 menyajikan matriks risiko KPS yang terstandarisasi – menyajikan daftar risiko, dan menjelaskan mekanisme mitigasi risiko yang umum dan alokasi risiko untuk masing-masing risiko.
World Bank (2006) Approaches to Private Sector Participation in Water Services: A Toolkit.
Bab 6: Alokasi Risiko dan Tanggung Jawab menjelaskan proses dan prinsip- prinsip pengalokasian risiko dan tanggun jawab, serta bagaimana alokasi tersebut dapat ditetapkan dalam kontrak, termasuk melalui peraturan tarif.
India, Ministry of Finance (2011) PPP Toolkit for Improving PPP Decision-Making Processes, New Delhi
Modul 1: Lampiran KPS memiliki bab tentang “varian model KPS”, yang menjelaskan alokasi risiko yang umum dalam berbagai jenis kontrak KPS.
España, Ministerio de Economía y Hacienda (2011) Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, Boletín Oicial del Estado, 276, I, 117729- 117914
Undang-undang Pengadaan Spanyol mengatur pengadaan kontrak KPS pemerintah yang dapat digunakan di Spanyol. Sebagian struktur kontrak ditentukan oleh undang-undang dan sebagian lagi memiliki alokasi risiko yang leksibel.
Banco Interamericano de Desarrollo (2009) Experiencia Chilena en Concesiones y Asociaciones Público-Privadas para el desarrollo de Infraestructura y la Provisión de Servicios Públicos, Washington, D.C
Kajian mengenai pengalaman KPS Chile. Mencakup penjelasan tentang struktur proyek yang umum berdasarkan sektor dan dilengkapi dengan berbagai contoh proyek-proyek KPS yang berhasil.
3.4 Penyusunan Rancangan Kontrak KPS
Kontrak KPS merupakan pusat kemitraan, menetapkan hubungan antar pihak, hak dan tanggung jawab masing-masing pihak, mengalokasikan risiko, dan menyediakan mekanisme untuk menangani perubahan. Pada praktiknya, ‘kontrak KPS’ dapat meliputi beberapa dokumen dan perjanjian, sebagaimana dijelaskan dalam Kotak 3.9: Deinisi ‘Kontrak KPS.
Kotak 3.9: Deinisi ‘Kontrak KPS’
Bab ini menggunakan istilah ‘kontrak KPS’ untuk mengacu kepada dokumen kontraktual yang mengatur hubungan antara pihak pemerintah dan swasta dalam suatu KPS. Pada praktiknya, ‘kontrak KPS’ mungkin terdiri lebih dari satu dokumen. Contohnya, suatu KPS untuk merancang, membangun, membiayai, mengoperasikan dan memelihara suatu pembangkit listrik baru, yang memasok listrik secara borongan kepada perusahaan transmisi milik pemerintah, mungkin diatur
oleh Perjanjian Pembelian Listrik (PPL) antara perusahaan transmisi dan perusahaan KPS, serta
Perjanjian Implementasi antara kementerian pemerintah yang bertanggung jawab dan perusahaan KPS. Setiap perjanjian pada gilirannya mungkin merujuk kepada jadwal atau lampiran guna menetapkan perincian tertentu – contohnya, perincian persyaratan dan pengukuran kinerja. Di samping kontrak KPS, juga akan terdapat berbagai kontrak antara pihak swasta dengan KPS.
Kontrak yang paling utama adalah kontrak antara badan usaha dan kontraktor EPC (Engineering,
Procurement, Construction atau Rekayasa, Pengadaan, Konstruksi), perjanjiaan pembiayaan antara badan usaha dan krediturnya, dan perjanjian pemegang saham antara investor penanam modal.
(Lihat Bab 1.4: Pembiayaan KPS untuk mendapatkan informasi lebih lanjut mengenai struktur kontraktual KPS). Kontrak KPS mungkin tidak akan berlaku efektif sampai perjanjian kontraktual
lainnya tersedia. Panduan pedoman EPEC [#83, halaman 23] menyajikan daftar topik yang harus
dicakup dalam kontrak KPS yang umum – kontrak terstandarisasi di bawah ini menyediakan
contoh lebih lanjut. Buku Panduan mengenai KPS untuk Jalan Raya terbitan PPIAF [#282], dalam
bab mengenai kontrak menjelaskan berbagai perjanjian kontraktual yang pada umumnya terlibat dalam berbagai jenis KPS.
Sebagaimana dijelaskan dalam Gambar 3.5: Tahap Rancangan Kontrak KPS, rancangan kontrak KPS pada umumnya dibutuhkan sebelum penerbitan Permintaan Proposal (Request for Proposal, “RFP”).
Rancangan kontrak yang terperinci membutuhkan waktu dan sumber daya yang signiikan – termasuk dari
konsultan ahli. Persetujuan pada umumnya dibutuhkan sebelum melanjutkan ke rancangan terperinci dan menginvestasikan sumber daya tersebut. Rancangan kontrak KPS pada umumnya dicantumkan dalam Permintaan Proposal (RFP) yang dikirimkan kepada calon peserta lelang. Dalam kasus tertentu, kontrak KPS yang diterbitkan bersama RFP tidak dapat diubah. Dalam kasus lain, kontrak tersebut mungkin diubah sesuai dengan hasil interaksi dengan peserta lelang selama proses transaksi. Rencana Kerja dan
Panduan KPS Nasional Australia [#16] menyajikan gambaran umum mengenai pengembangan kontrak
Gambar 3.5: Tahap Penyusunan Rancangan Kontrak KPS