Pengungkapan Kewajiban KPS
2.5 Tata Kelola Program KPS yang Lebih Luas
Badan eksekutif pemerintah memikul sebagian besar tanggungjawab atas pelaksanaan proyek KPS. Proses dan tanggungjawab kelembagaan tersebut dijelaskan dalam Bab 2.3: Proses dan Tanggungjawab Kelembagaan KPS terutama bertujuan untuk menciptakan mekanisme saling mengawasi dan menyeimbangkan dalam proses pengambilan keputusan badan eksekutif.
Bab ini menguraikan tata kelola program KPS yang lebih luas – bagaimana badan lain dan masyarakat umum berpartisipasi dalam proses KPS, dan meminta pertanggungjawaban badan eksekutif atas keputusan dan tindakan yang diambilnya. Fondasi dari mekanisme pertanggungjawaban ini adalah pengungkapan informasi mengenai program KPS yang tepat waktu dan komprehensif. Badan usaha dan kelompok di luar badan eksekutif di yang berperan dalam memastikan tata kelola program KPS yang baik dapat terdiri dari:
• Lembaga audit agung – banyak yurisdiksi memiliki badan audit independen, yang dapat berperan
dalam menjaga tata kelola program KPS yang baik. Badan audit tersebut mungkin memandang komitmen KPS semata-mata sebagai bagian dari tanggungjawab audit rutin mereka – contohnya dalam mengaudit laporan keuangan pemerintah. Badan audit tersebut juga dapat melakukan pemeriksaan kinerja proyek KPS atau menyelidiki permasalahan tertentu, atau melakukan pemeriksaan atas kesepadanan nilai dengan biaya program sebagai suatu keseluruhan. Pemeriksaan tersebut pada gilirannya memungkinkan pengawasan kinerja program KPS oleh badan legislatif dan masyarakat.
• Badan legislatif – badan legislatif pemerintah pada umumnya menetapkan kerangka kerja KPS
dengan menerbitkan undang-undang KPS. Dalam kasus tertentu, badan legislatif mungkin terlibat secara langsung dalam proses KPS, memberikan persetujuan atas proyek-proyek KPS. Tetapi pada umumnya, badan legislatif melaksanakan pengawasan pasca persetujuan, meneliti laporan mengenai komitmen KPS pemerintah.
• Masyarakat – masyarakat dapat berpartisipasi langsung dalam rancangan proyek KPS melalui proses
konsultasi dan dapat berpartisipasi langsung dalam memantau kualitas layanan dengan menyediakan saluran untuk memberikan masukan. Transparansi proses KPS secara keseluruhan, dan media yang berperan aktif, dapat memberikan informasi mengenai pendapat masyarakat – dan apabila permasalahan yang timbul cukup serius – hal ini dapat memengaruhi pemilihan.
Menciptakan mekanisme sehingga badan legislatif, badan audit, dan masyarakat dapat terlibat dalam
proses KPS akan memperkuat pertanggungjawaban dan membantu menjadikan program KPS lebih partisipatif, transparan dan sah. Contoh mekanisme masukan positif yang telah mapan dan melibatkan ketiga badan pengawas tersebut dapat ditemukan di Kerajaan Inggris – laporan audit KPS seringkali digunakan dalam sidang legislatif. Rekaman tertulis sidang legislatif tersebut tersedia bagi masyarakat di situs web Badan Audit Nasional.
2.5.1 Pengungkapan Informasi Program dan Proyek KPS
Transparansi dengan sendirinya merupakan prinsip tata kelola yang penting sebagaimana dijelaskan dalam Kotak 2.1: Tata Kelola KPS yang Baik – sementara akses terhadap informasi yang tepat waktu juga merupakan aspek krusial dalam mekanisme pertanggungjawaban, termasuk mekanisme yang diuraikan dalam bab berikut ini. Oleh karenanya, banyak negara mengungukapkan informasi mengenai program dan proyek KPS.
Banyak pemerintah secara proaktif mengungkapkan informasi mengenai proyek KPS atau infomasi kontraktual – dalam arti mengunggah informasi tersebut ke ranah publik, tanpa memerlukan permintaan masyarakat secara khusus, sehingga informasi tersebut tersedia dengan bebas bagi siapapun yang berminat. Pengungkapan proaktif tersebut dapat dicapai melalui berbagai cara, seperti membentuk gudang data proyek daring yang memuat informasi kontrak utama, atau perpustakaan kontrak KPS daring, pada umumnya dilengkapi dengan ikhtisar proyek. Pengungkapan proaktif atas informasi proyek dan program pada umumnya merupakan tanggungjawab unit KPS – sebagai contoh, unit KPS Chile yang berada di bawah Kementerian Pekerjaan Umum menyediakan informasi mengenai kontrak, variasi kontrak, dan laporan kinerja bulanan.
Berbagai negara menjalankan pengungkapan wajib kontrak proyek KPS secara proaktif sesuai dengan undang-undang transparansi, undang-undang kebebasan informasi, atau undang-undang KPS yang berlaku di negara masing-masing. Praktik pengungkapan yang dijalankan tidak seragam antara satu negara dengan yang lainnya, yaitu mengenai apakah suatu informasi harus diungkapkan, waktu pengungkapan dan jenis informasi yang diungkapkan. Contohnya, Chile dan Peru mengungkapkan
kontrak secara lengkap, sebagaimana Minas Gerais di Brasil. Negara-negara lain seperti Kerajaan
Inggris, meringkas kontrak KPS sebelum kontrak tersebut diumumkan kepada masyarakat, dengan
tujuan melindungi informasi komersial sensistif – walaupun deinisi 'informasi sensitif' bervariasi.
Bahkan di negara-negara yang tidak memberlakukan pengungkapan wajib proaktif, kontrak KPS dapat diungkapkan secara proaktif oleh kementerian atau badan sektor yang bertanggungjawab – contohnya, kontrak penyediaan jalan diungkapkan di India.
Negara-negara lain, seperti Afrika Selatan, menyediakan pengungkapan secara reaktif – dalam arti, informasi disediakan hanya sebagai respon atas permintaan khusus yang diajukan anggota masyarakat. Prosedur untuk mengajukan permintaan ditetapkan dalam undang-undang atau peraturan yang disusun di bawah undang-undang. Persyaratan pengungkapan reaktif tersebut mungkin berbeda-beda antara satu negara dengan yang lainnya – termasuk biaya yang diperlukan (yang berkisar antara biaya rendah hingga tinggi) dan jangka waktu yang diperlukan, yang dalam berbagai kasus memerlukan waktu satu bulan atau lebih.
Mengungkapkan kontrak KPS mungkin tidak memadai untuk membantu masyarakat memahami kontrak
tersebut – beberapa informasi tambahan mengenai proyek, dan uraian dalam bahasa sederhana mengenai ketentuan-ketentuan utama kontrak mungkin berguna. Sebagai contoh Undang-Undang Kebebasan Informasi Victoria tahun 1982 mengharuskan ikhtisar proyek yang mencantumkan informasi
mengenai itur proyek utama dan persyaratan komersial proyek dipublikasikan [#23, Bab 19, halaman 10] di situs web Badan Pengadaan publik Victoria, di samping seluruh kontrak KPP [#23].
Laporan World Bank tahun 2013 mengenai Pengungkapan Informasi Proyek dan Kontrak KPS menyajikan perbedaan praktik pengungkapan tersebut di atas. Laporan tersebut mengidentiikasi tren bertahap
menuju pengungkapan yang lebih luas, dengan beberapa negara melengkapi pengungkapan kontrak dengan ikhtisar proyek yang menyajikan ketentuan-ketentuan utama dalam kontrak dan informasi tambahan mengenai proyek, asal mula proyek, dan pengadaannya.
2.5.2 Peran Lembaga Audit Agung
Lembaga audit agung merupakan kaitan penting dalam rantai pertanggungjawaban keputusan
pembelanjaan pemerintah – menyediakan pemeriksaan independen atas keuangan dan kinerja
pemerintah kepada parlemen dan masyarakat. Organisasi Internasional Lembaga Audit Agung atau
International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) menyediakan daftar daring badan
audit anggotanya. Wewenang lembaga audit agung bervariasi berdasarkan yurisdiksi, tetapi pada
umumnya terdiri dari dua jenis audit. Pertama, audit rutin, yang dapat mencakup audit atas laporan keuangan badan pemerintah dan pemerintah sebagai satu kesatuan, dan audit atas kepatuhan dan integritas proses pengambilan keputusan. Jenis kedua adalah audit kinerja atau audit kesepadanan
nilai dengan biaya – melakukan pemeriksaan atas keefektifan dan eisiensi pemerintah. Badan-
badan lain mungkin menjalankan peran yang serupa – contohnya, badan pengadaan publik mungkin bertanggungjawab memeriksa proses pengadaan telah dilaksanakan, seperti yang dilakukan oleh
Contractor General di Jamaika.
Lembaga audit agung juga dapat berperan dalam program KPS. Dalam beberapa yurisdiksi, badan
audit harus menandatangani kontrak KPS sebelum kontrak tersebut dapat dilaksanakan. Dengan demikian, badan audit perlu mempertimbangkan komitmen dan proses KPS sebagai bagian dari audit rutin atas badan pemerintah yang berwenang mengikat kontrak dan pemerintah sebagai satu kesatuan. Badan audit juga dapat melaksanakan audit atas kinerja proyek KPS, atau memeriksa kesepadanan nilai dengan biaya program sebagai satu kesatuan. Bab ini menguraikan masing-masing elemen dalam audit
program KPS. Lembaga audit yang menjalankan peran ini dapat membantu meningkatkan tata kelola
program KPS. Akan tetapi, badan audit mungkin memerlukan pelatihan dan dukungan sehingga dapat menjalankan peran tersebut secara efektif – dan bukan hanya menyebabkan penundaan, atau membebani
program KPS dengan persyaratan yang tidak sesuai dengan kebutuhan spesiik KPS. INTOSAI, didukung oleh World Bank dan beberapa Dewan Audit, menyelenggarakan kegiatan pelatihan bagi auditor, dan
menerbitkan serangkaian manual mengenai KPS.
Untuk mendapatkan contoh lebih lanjut mengenai cara kerja audit KPS pada praktiknya, lihat artikel
mengenai Audit KPS di Portugal dan pengalaman audit KPS Hungaria, dalam publikasi IMF mengenai Investasi Pemerintah dan Kerjasama Pemerintah Swasta [#214, Bab 17 dan 18].
Kotak 2.10: Akses Badan Audit terhadap Informasi Perusahaan KPS
Walaupun tugas resmi lembaga audit agung mungkin bervariasi, pada umumnya tugas resmi tersebut hanya mencakup badan pemerintah, dan entitas yang seluruhnya atau sebagian besar dimiliki oleh pemerintah. Dengan demikian, lembaga audit agung pada umumnya tidak memiliki hak atau memikul tanggung jawab untuk mengaudit perusahaan KPS. Meskipun demikian, perusahaan swasta pada umumnya memiliki informasi relevan yang substansial. Akses badan audit terhadap informasi yang dimiliki oleh pihak swasta berpotensi menimbulkan konlik.
Panduan Audit Pemerintah untuk KPS yang diterbitkan oleh Comptroller and Auditor General (CAG) India (2009) membahas masalah ini dalam Bab III: Ruang Lingkup dan Tujuan Audit KPS. Panduan ini menyimpulkan bahwa hak CAG untuk mengakses infromasi dalam menjalankan proyek KPS perlu ditetapkan dalam undang-undang audit pemerintah. Sementara itu, panduan ini mencatat bahwa badan audit kemungkinan hanya memiliki akses terhadap informasi yang dimiliki badan pemerintah yang berwenang mengikat kontrak yang diperoleh dari perannya sebagai pemantau kontrak [#132, Bab 3, halaman 29-39]. Di Kerajaan Inggris, jenis akses ini dimungkinkan melalui mekanisme dalam kontrak KPS itu sendiri. INTOSAI telah menerbitkan panduan untuk mengaudit proyek KPS (2007), yang mencatat bahwa badan audit harus menegaskan haknya untuk mengakses perusahaan swasta yang berhubungan dengan KPS [#158, Bab 1, Panduan 1, halaman 9].