Pertanyaan kedua bahkan lebih sulit untuk dijawab: Apakah proyek PPP tersebut terjangkau? Terdapat dua tantangan utama dalam menjawab pertanyaan mengenai proyek KPS ini.
Pertama, biaya KPS tidak selalu jelas. Komitmen fi skal langsung yang timbul bersifat jangka panjang, dan mungkin tergantung pada berbagai variabel, seperti pemintaan (dalam hal tol bayangan), atau nilai tukar (apabila pembayaran dilakukan dalam mata uang asing). Terlebih lagi, banyak komitmen fi skal yang timbul dari KPS merupakan kewajiban kontinjensi, dengan nilai, waktu terjadi dan kemungkinan terjadi yang tergantung pada keadaan di masa mendatang yang bersifat tidak pasti. Bab 3.2: Menilai
Proyek KPS memberikan panduan dan contoh cara perhitungan biaya komitmen fi skal suatu proyek
KPS yang diusulkan. Metode perhitungan ini terutama melibatkan pertimbangan nilai 'dengan estimasi terbaik' atau ideal yang diharapkan dapat mengoreksi bias optimisme, dan skenario kemungkinan variasi nilai tersebut.
Kedua, karena biaya yang timbul bersifat jangka panjang, dan mungkin merupakan kewajiban kontinjensi, memutuskan apakah biaya tersebut terjangkau bukanlah perkara mudah. Publikasi OECD mengenai KPS [#196, halaman 21] mendefi nisikan keterjangkauan seabgai 'kemampuan untuk diakomodasi dalam rentang kendala anggaran antarmasa pemerintah'. Bagi sebagian besar pembelanjaan pemerintah, keterjangkauan diukur dengan mempertimbangkan kendala anggaran tahunan, dan dalam beberapa kasus, dalam kerangka pembelanjaan jangka menengah (pada umumnya tiga tahun). Tabel 2.5: Opsi
Penilaian Keterjangkauan Komitmen Fiskal terhadap KPS menguraikan dua alternatif untuk KPS. Jenis
komitmen fi skal yang berbeda mungkin membutuhkan pendekatan yang berbeda. Limit total komitmen fi skal atau persediaan sebagaimana dijelaskan di bawah ini, juga dapat memengaruhi pengambilan keputusan untuk proyek-proyek tertentu.
Tabel 2.5: Opsi Penilaian Keterjangkauan Komitmen Fiskal terhadap KPS
Opsi Referensi dan Contoh
Membuat perkiraan limit anggaran – yaitu, membuat asumsi-asumsi konservatif mengenai perkembangan anggaran secara keseluruhan, dan mempertimbangkan apakah estimasi pembayaran tahunan kepada suatu KPS (berdasarkan berbagai skenario yang masuk akal) dapat diakomodasi dalam rentang limit tersebut.
Sebuah survei OECD yang diterbitkan tahun 2008 [dijelaskan dalam [#194], halaman 42-43] menemukan bahwa:
• Di Brasil, studi proyek harus mencakup analisa fi skal selama sepuluh tahun mendatang. •Di Kerajaan Inggris, otoritas pengadaan harus menunjukkan keterjangkauan suatu proyek KPS
berdasarkan nilai pembelanjaan per departemen yang disetujui selama tahun-tahun yang tersedia, dan berdasarkan asumsi hati-hati mengenai lingkup pembelanjaan per departemen setelahnya.
•Di Perancis, keterjangkauan suatu KPS ditunjukkan dengan mengacu kepada “program kementerian” – suatu metode penyusunan anggaran indikatif multitahun.
Bab mengenai keterjangkauan dalam Manual KPS Afrika Selatan (2004) [#219, Modul 2) juga menguraikan pendekatan serupa.
Menerapkan peraturan anggaran, yang berarti keterjangkauan komitmen KPS ikut dipertimbangkan dalam proses penyusunan anggaran tahunan.
Contohnya:
•Di Negara Bagian Victoria, Australia, suatu departemen yang mempertimbangkan penggunaan KPS pertama-tama harus mendapatkan persetujuan atas pembelanjaan modal yang akan diperlukan apabila proyek tersebut menerima dana pemerintah – sebagaimana diwajibkan dalam Panduan KPS 2010 [#19, Modul 2] dan sebagaimana diuraikan dalam kajian Irwin mengenai manajemen kewajiban kontinjensi KPS [#162, halaman 10-11].
•Undang-Undang Kolombia mengenai kewajiban kontinjensi (1998) mewajibkan badan pelaksana untuk melaksanakan transfer dana ke dana kontinjensi sewaktu proyek KPS ditandatangani. Transfer dana tersebut ditetapkan sebesar nilai program yang diperkirakan berdasarkan jaminan pendapatan yang diberikan (pembayaran ini mungkin dilaksanakan secara bertahap selama jangka waktu beberapa tahun). Hal ini berarti keputusan untuk menerima suatu kewajiban kontinjensi memiliki dampak langsung terhadap anggaran yang harus dipertimbangkan [#49, Pasal 6].
2.4.2 Pengendalian Eksposur Keseluruhan yang Ditimbulkan KPS
Di samping mempertimbangkan eksposur fiskal masing-masing proyek, beberapa pemerintah menerapkan target atau peraturan yang membatasi eksposur keseluruhan. Tantangan yang dihadapi adalah mendefi nisikan jenis komitmen fi skal mana yang perlu dicakup – contohnya, apakah peraturan tersebut berlaku hanya untuk kewajiban langsung, atau mencakup kewajiban kontinjensi?
Salah satu opsi adalah menerapkan limit spesifi k untuk eksposur KPS. Pendekatan ini diuraikan dalam artikel Irwin mengenai pengendalian komitmen pembelanjaan dalam KPS [#161, halaman 114-115]. Contohnya:
• Dekrit Legislatif Peru No. 1012 (2008) [#199, Pasal 13] menyatakan bahwa nilai kini dari total komitmen fi skal terhadap KPS – baik komitmen tegas maupun kewajiban kontinjensi yang dapat diukur – tidak boleh melebihi 7 persen dari PDB. Tetapi, setiap tiga tahun, Presiden, dengan dukungan Kementerian Ekonomi dan Keuangan, mungkin menerbitkan dekrit untuk meningkatkan atau menurunkan limit tersebut, tergantung pada kebutuhan infrastruktur negara.
• Di Hungaria, undang-undang keuangan pemerintah membatasi total nilai nominal komitmen multitahun dalam KPS sebesar 3 persen dari pendapatan pemerintah (Undang-Undang 38 tahun 1992, Pasal 12, dikutip dalam makalah Irwin di [#161]).
• Undang-Undang KPS Federal Brasil (Undang-Undang 11079, 2004) [#34] pada awalnya membatasi total komitmen inansial yang ditanggung dalam kontrak KPS maksimum sebesar satu persen dari pendapatan bersih berjalan tahunan – pada tahun 2009, Undang-Undang 12024 meningkatkan limit ini menjadi 3 persen, dan pada tahun 2012, Undang-Undang 12766 kembali meningkatkan limit tersebut menjadi 5 persen.
Sebagaimana dijelaskan oleh Irwin, menetapkan limit spesiik untuk KPS – berbeda dengan limit lain dalam pembelanjaan pemerintah – dapat dengan mudah menciptakan insentif bagi badan pemerintah untuk memilik pengadaan publik dibandingkan KPS, walaupun dalam hal KPS akan menghasilkan nilai yang lebih sepadan dengan biaya (atau sebaliknya). Meskipun demikian, mengingat kesulitan dalam menentukan apakah suatu komitmen KPS tertentu dapat dijangkau, penetapan limit atas eksposur keseluruhan dapat menjadi cara yang berguna untuk menjaga total eksposur pemerintah terhadap biaya dan risiko KPS tetap berada dalam limit yang dapat dikelola.
Alternatif lainnya adalah memasukkan limit atas komitmen KPS dalam target iskal lainnya. Contohnya, beberapa pemerintah menetapkan target atau limit atas utang pemerintah. Beberapa jenis komitmen KPS mungkin dicakup dalam pengukuran utang pemerintah, mengikuti norma-norma internasional atau peraturan nasional. Akan tetapi, pada umumnya alternatif ini hanya berlaku dalam kasus-kasus yang terbatas jumlahnya dan terbatas pada tingkat nasional sebagaimana dibahas oleh Liu dan Pradelli [#177]. Makalah mereka mengusulkan kerangka kerja pengawasan yang lebih ketat atas risiko iskal yang ditimbulkan oleh utang KPS dengan menggunakan lima indikator utang sub-nasional minimum, yang juga mempertimbangkan utang lembaga khusus (SPV). Irwin [#161] juga menjelaskan alternatif lain, yaitu menetapkan limit atas 'utang plus komitmen KPS'.
2.4.3 Penyusunan Anggaran Komitmen Pemerintah kepada KPS
Penyusunan anggaran untuk KPS perlu memastikan dana yang ada telah dialokasikan dan tersedia untuk membayar biaya apapun yang ditanggung pemerintah berdasarkan proyek KPS sesuai dengan persetujuan sebelumnya. Karena biaya tersebut mungkin bersifat kontinjen atau akan terjadi di masa mendatang, penyusunan anggaran KPS dalam siklus anggaran tahunan tradisional mungkin sulit dikelola. Meskipun demikian, pendekatan penyusunan anggaran yang kredibel dan praktis diperlukan dalam manajemen keuangan publik yang baik, dan untuk meyakinkan mitra swasta bahwa mereka akan menerima pembayaran. Bab ini menjelaskan bagaimana beberapa negara secara khusus menetapkan sistem untuk mendukung penyusunan anggaran pembayaran KPS yang lebih baik, baik pembayaran atas kewajiban langsung maupun kewajiban kontinjensi.