Roza Liesmana
Jurusan Ilmu Administrasi Negara, FISIP, Universitas Andalas E-mail:. [email protected]
A b s t r a k
Diberlakukannya Masyarakat Ekonomi Asean (MEA) dalam rangka percepatan pembangunan global di Asia Tenggara membawa implikasi besar bagi negara-negara di ASEAN khususnya Indonesia. Kondisi masyarakat Indonesia yang multi-etnis ditambah dengan kedatangan arus pekerja asing belakangan ini menimbulkan “politik keras” bagi penduduk di Indonesia jika tidak dikemas secara adil dan transparan oleh pemerintah. Faktor etnis akan selalu menjadi dimensi yang penting dari politik dan pemerintahan, dan juga menjadi dimensi yang penting dari Administrasi Publik. Mempersiapkan Administrasi Publik yang peka terhadap keragaman etnis untuk meminimalisir kemunculan konflik etnis menjadi keharusan. Langkah yang perlu dilakukan melalui perbaikan Administrasi Publik dengan dua cara: kemampuan negara menangani keragaman etnis sangat ditentukan oleh kapabilitas Administrasi Publik dalam menjalankan fungsinya sebagai lembaga perantara yang adil dalam mengalokasikan sumber yang terbatas kepada kelompok-kelompok etnis yang selalu bersaing untuk memperoleh sumber dan kekuasaan yang terbatas tersebut. Cara kedua, fokus Administrasi Publik seharusnya pada formulasi dan implementasi kebijakan dan program untuk mengendalikan perilaku masyarakat dan menyediakan pelayanan kepada kelompok masyarakat yang melaksanakan pembangunan global. Peranan Administrasi Publik dalam pembangunan global menjadi sangat signifikan. Administrasi Publik yang kompeten dan bertanggungjawab adalah salah satu faktor yang amat menentukan keberhasilan Indonesia dalam proses pembangunan global. Namun disisi lain kondisi masyarakat Indonesia yang multi etnis adalah kekayaan sosial budaya yang akan tetap ada dan harus dipertahankan.
Keywords: public administration, multi-ethnicity
PENDAHULUAN
Tulisan ini merupakan sebuah percikan pemikiran penulis ketika melihat fenomena persoalan etnis yang terjadi di Indonesia beberapa bulan terakhir serta ditambah dengan pilihan kebijakan pembangunan oleh pemerintah saat ini yang menimbulkan ketidakpuasan bagi masyarakat. Kegelisahan penulis dikarenakan menyangkut ketidakmampuan administrasi publik kita dalam menghadapi problema kemajemukan etnis.
Masalah yang ingin penulis angkat bukanlah masalah yang membahagiakan bahkan sebaliknya amat memilukan dan menyedihkan yakni kasus protes terhadap pengeras suara tempat ibadah. Ada yang berujung kerusuhan dan ada yang berakhir damai. Februari 2013, Sayed Hasan, 75 tahun, warga Banda Aceh menggugat kepala kantor Kementerian Agama dan sejumlah pihak karena merasa terganggu oleh pengeras suara mesjid di sekitar rumahnya yang kerap memperdengarkan suara rekaman orang membaca Al-Quran. Kasus ini berakhir damai. Juli 2015 warga non muslim di Tolikara, Papua, keberatan dengan penggunaan pengeras suara saat warga muslim disana menggelar Sholat Idul Fitri di Markas Komando Rayon Militer Karubaga. Protes ini berujung penyerbuan terhadap warga muslim yang sedang melakukan Sholat Idul Fitri dan pembakaran jumlah bangunan termasuk mushola. Juli 2016 kerusuhan di Tanjung Balai, Sumatera Utara berawal dari protes seorang penduduk yang meminta volume Adzan di sebuah mesjid dikecilkan, berujung pada pembakaran serta perusakan sejumlah vihara dan klenteng. Kondisi ini sangat merusak citra Indonesia sebagai bangsa yang berbudaya tinggi dan mengakui bahwa Ketuhanan Yang Maha Esa adalah salah satu landasan dasar negara.
Kondisi bangsa saat ini semakin diperparah dengan pilihan kebijakan yang diambil oleh pemerintahan Jokowi-Jusuf Kalla yang dianggap tidak pro kepada masyarakat Indonesia yakni dengan membuka peluang masuknya para pekerja dari berbagai negara lain untuk bekerja di Indonesia dalam melaksanakan berbagai proyek pembangunan. Situasi ini jika tidak diantisipasi sejak dini akan memperparah kemungkinan terjadinya konflik etnis yang akan dialami oleh bangsa Indonesia dimasa depan.
Pertanyaan yang muncul adalah: mengapa kekerasan antar etnis masih saja terjadi padahal kekerasan tersebut sudah berkali-kali terulang kembali dalam sejarah Indonesia sehingga Administrasi Publik seharusnya sudah dapat
mengantisipasi konflik etnis semacam itu? Untuk itulah maka penulis mencoba mendiskusikan melalui tulisan ini meskipun hanya merupakan sebuah pemikiran awal.
BIROKRASI DAN PILIHAN KEBIJAKAN PEMERINTAH
Birokrasi publik yang merupakan bagian struktur formal dari Administrasi Publik merupakan mekanisme yang sangat efektif untuk mengadaptasi masyarakat multi etnis dengan merekrut individu dan kelompok etnis dan masyarakat tertentu untuk jabatan di birokrasi sipil, militer dan BUMN baik di pusat maupun di daerah. Bekerja di birokrasi publik dianggap pekerjaan yang keamanan kerjanya cukup tinggi. Birokrasi publik merupakan pemberi kerja terbesar bagi tenaga kerja terdidik di Indonesia, karena itu seringkali kriteria dan praktik rekruitmen yang digunakan lebih menguntungkan kelompok etnis yang paling dominan pengaruhnya. Praktek rekruitmen yang tidak adil dengan cara memberikan peluang kepada etnis sendiri seringkali menimbulkan penolakan, keluhan dan protes dari kelompok yang merasa dirugikan dan akhirnya menjadi sebab utama terjadinya tentangan terhadap legitimasi pemerintah yang akhirnya menjadi sebab utama konflik etnis.
Administrasi publik pada pemerintah pusat dan daerah merupakan lembaga yang merumuskan, melaksanakan dan mereformulasi kebijakan untuk menyalurkan sumber-sumber pemerintah kepada kelompok masyarakat. Dalam praktek seringkali kebijakan dan program pemerintah tesebut tidak menyebarkan manfaat dan biaya-biaya secara merata. Pilihan kebijakan yang diambil oleh pemerintah cenderung menciptakan “gainers” dan “losers”. Pada masyarakat multietnis seperti kondisi bangsa Indonesia pihak yang beruntung dan pihak yang dirugikan tersebut selalu diidentifikasi, baik sebagai kenyataan maupun dipersepsikan, dengan kelompok etnis tertentu. Misalnya, cukup besar jumlah masyarakat pribumi yang mempersepsikan bahwa kebijakan pembangunan ekonomi masa Orde Baru telah lebih menguntungkan Etnis Thionghoa yang akhirnya memicu kerusuhan pada tahun 1998 lalu.
Walaupun peraturan kebijakan secara formal selalu objektif dan tidak memihak, dalam pelaksanaannya seringkali terjadi deviasi dan penyelewengan oleh para pelaksana dengan memberikan preferensi lebih kepada suatu kelompok etnis tertentu.
PEMBANGUNAN GLOBAL DAN ADMINISTRASI PUBLIK
Salah satu ciri utama dari bangsa berkembang seperti Indonesia adalah besarnya dominasi birokrasi pemerintah dalam kegiatan pembangunan. Keinginan untuk mengejar ketertinggalan dalam melaksanakan pembangunan telah mendorong pemerintah untuk melakukan intervensi dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat.
Lebih dari itu, melalui pengembangan birokrasi yang besar dan terpusat maka pemerintah akan dapat dengan lebih mudah memobilisasikan risorsis untuk pembangunan nasional dan mencegah muncilnya konflik etnis. Ketimpangan distribusi sumber daya alam antar wilayah dan munculnya gerakan separatis dalam perjalanan sejarah bangsa Indonesia meyakinkan pemerintah akan perlunya birokrasi publik yang besar. Melalui pengembangan birokrasi yang besar pemerintah akan bisa memobilisir dan mengendalikan pemanfaatan sumber daya alam dan risorsis lainnya untuk mempercepat proses pembangunan nasional. Peran yang dominan dari birokrasi dapat mempercepat terbentuknya “nation building” dan mencegah kemunculan konflik etnis yang mengancam kesatuan bangsa.
Kendatipun dalam dekade terakhir ini pemerintah telah melakukan serangkaian kebijakan deregulasi dan debirokrasi, namun tidak dapat dipungkiri peranan birokrasi masih sangat kuat. Meningkatnya peran swasta dalam kegiatan pembangunan selama ini ternyata tidak mengurangi dominasi birokrasi dalam pengambilan keputusan ekonomi, politik masyarakat bahkan, masih amat nyata bahwa sektor swasta masih sangat bergantung pada birokrasi publik, terutama melalui kebijakan-kebijakannya yang protektif.
Model pembangunan dan pemerintahan yang bertumpu pada birokrasi pemerintah tentunya memiliki dampak sosial dan politik yang sangat besar. Model ini tidak hanya mampu mempercepat pelaksanaan pembangunan sosial ekonomi tetapi juga melahirkan berbagai masalah yang mengganggu kelangsungan pembangunan itu sendiri seperti keadilan, ketimpangan pembangunan dan akhirnya melahirkan konflik etnis.
Fenomena di atas menunjukkan kondisi bangsa Indonesia selama ini. Kemajemukan etnis seakan menjadi bom waktu yang akan meledak sewaktu-waktu jika birokrasi tidak mampu mengelolanya dengan baik. Perhatian yang besar terhadap pembangunan nasional tidak diikuti oleh upaya yang serius dan efektif untuk mengembangkan kapasitas politik masyarakat. Akibatnya kemampuan satuan-satuan dan lembaga-lembaga yang ada dalam masyarakat untuk melakukan kontrol politik menjadi kurang efektif.
ADMINISTRASI PUBLIK DAN KEMAJEMUKAN ETNIS
Sebagai perantara antara negara dan masyarakat sebenarnya administrasi publik memiliki posisi peranan yang sangat vital sehingga dapat memainkan peranan yang menentukan dalam menghadapi masyarakat majemuk dengan berbagai dimensi permasalahannya. Sayangnya peranan sebagai perantara tersebut belum sepenuhnya berkembang dan bahkan belum mendapatkan perhatian yang cukup memadai dalam teori dan praktek administrasi publik walaupun kemajemukan etnis merupakan ciri utama yang ada pada bangsa Indonesia.
Kecilnya perhatian administrasi publik pada problema kemajemukan etnis terlihat dari sedikitnya referensi mengenai fenomena tersebut yang ditulis oleh para ahli. Literatur adminstrasi publik pada umumnya berasumsi bahwa publik yang dilayani adalah masyarakat ideal yang merupakan akumulasi dari para individu yang dapat dibedakan atas dasar usia, gender, kawasan tempat tinggal, pekerjaan atau kelas ekonomi, tetapi bukan atas dasar etnisitas yang merupakan kolektivitas dari identitas ras, budaya dan agama. Bahkan literatur Administrasi Pembangunan yang merupakan sub-disiplin Administrasi Publik yang khusus mengkaji masalah Administrasi Publik di negara berkembang serta pengembangan kelembagaan untuk mendorong pembangunan sosial-ekonomi, sangat kecil perhatiannya pada problema kemajemukan etnis. Sama halnya, literatur Ekonomi Pembangunan yang besar sekali jumlahnya ternyata sangat kecil perhatiannya pada topik kemajemukan etnis. Kecenderungan paling dominan pada literatur ekonomi pembangunan adalah menganggap masyarakat multi-etnis seperti India, Nigeria, Turki, dan Rusia adalah masyarakat yang terintegrasi baik dan sepakat menerima pertumbuhan ekonomi sebagai tujuan utama, walau ada juga analisis tentang peranan kelompok minoritas sebagai katalis dalam pembangunan ekonomi di negara-negara Asia Tenggara dan Afrika Timur.
Dalam realitas, lebih dari 90 persen negara berdaulat di dunia memiliki lebih dari satu minoritas etnis. Fenomena kemajemukan etnis serta berbagai dimensinya, termasuk konflik etnis dapat ditemui di semua negara. Di dalam negeri kita menyaksikan arus pendatang pekerja dari negara asing masuk ke Indonesia tanpa pengendalian yang tegas dan jelas akan menjadi asal mula dari konflik etnis besar di Indonesia. Karenanya, dalam kondisi seperti ini politik etnis merupakan dimensi Administrasi Publik yang amat penting dan selalu mewarnai dan menentukan lingkungan Administrasi Publik. Politik etnis selalu merupakan perantara antara Administrasi Publik dengan pembangunan ekonomi negara tersebut.
Kemampuan suatu negara untuk menangangi dimensi etnis tersebut, karenanya akan sangat ditentukan oleh kapabilitas dari Administrasi Publik negara tersebut dalam menjalankan fungsinya sebagai lembaga perantara yang adil dalam mengalokasikan sumber yang terbatas kepada kelompok-kelompok etnis yang selalu bersaing untuk memperoleh sumber dan kekuasaan yang terbatas tersebut. Pada dasarnya Administrasi Publik menjalankan fungsi perantaranya melalui dua cara. Cara pertama adalah mengadaptasi struktur formal Administrasi Publik dengan kemajemukan etnis. Kedua melalui kewenangannya sebagai perumus kebijakan pemerintah, sehingga pemerintah dapat mengalokasikan sumber dan dana kepada berbagai kelompok masyarakat.
PENUTUP
Peranan Administrasi Publik dalam mengontrol kemajemukan etnis sangat vital. Administrasi publik yang kompeten, imparsial dan bertanggungjawab adalah salah satu faktor yang amat menentukan keberhasilan pembangunan global.Namun tidak bisa dipungkiri, bahwaAdministrasi publik harus beroperasi dalam lingkungan politik yang selalu kompetitif dan masyarakat yang terpilah-pilah secara etnis adalah salah satu faktor pendorong kompetisi politik tersebut dan kemajemukan etnis juga merupakan salah satu modal utama kekayaan sosial budaya yang harus tetap dipertahankan. Pembangunan adalah gagasan barat yang dilontarkan untuk mengatasi
keterbelakangan di Dunia Ketiga. Sejak masa pencerahan hingga pasca PD II, pembangunan telah dilakukan dalam berbagai strategi. Namun, bukannya berkurang, masalah-masalah global justru makin bertambah. Kemiskinan, kesenjangan, degradasi lingkungan, disintegrasi sosial, keterasingan makin massif di penjuru dunia. Post Development (PD) dengan menggunakan pendekatan post-modernisme menolak gagasan pembangunan secara keseluruhan. Mereka melihat bahwa saat ini yang dicari bukanlah “pembangunan alternatif”, tapi “alternatif bagi pembangunan”. Mereka menginginkan sebuah masyarakat yang majemuk, dimana tiap kelompok masyarakat diorganisasikan oleh mereka sendiri dengan budaya dan pengetahuan lokalnya sendiri.
Berbagai komentar yang ditujukan pada PD nampaknya menunjukkan makin besarnya pengaruh PD. Pada ranah teori, studi literatur pembangunan kontemporer didominasi perdebatan tentang PD. Di ranah praktik, PD telah menginspirasi gerakan popular kaum muda dan masyakarat pribumi di Dunia Ketiga (Amerika Latin, India, Afrika) untuk melawan mainstream pembangunan neo-liberal. PD mampu menunjukkan bahwa gagasan pembangunan adalah khas barat. Karenanya, upaya untuk melakukan penyeragaman terhadap seluruh wilayah lain di dunia perlu ditolak. PD juga telah menelanjangi hubungan kuasa yang terkandung dalam wacana pembangunan. Pembangunan adalah gagasan yang digunakan barat untuk mengontrol dan mengendalikan pihak lain (Dunia Ketiga) sesuai keinginan Barat. Pengetahuan (wacana) ternyata tidak lepas dari operasi kekuasaan.
Lalu bagaimana relevansi gagasan ini terhadap pembangunan di Indonesia? Keterbatasan tempat tidak mengijinkan pembahasannya dalam tulisan ini. Hanya yang perlu ditekankan disini adalah pentingnya untuk selalu kritis terhadap lembaga-lembaga international IMF, Bank Dunia, WTO, maupun PBB, namun juga terhadap berbagai Non-Governmental Organization (NGO) internasional yang menjalankan agenda ‘pembangunan’ mereka di Indonesia. Bersikap kritis tentu tidak berarti harus menolak secara keseluruhan. Selanjutnya, Indonesia juga perlu lebih percaya diri dalam merumuskan strategi pembangunan yang berakar dari masyarakat Indonesia sendiri. Terkait hal ini, kita perlu mendorong pengembangan penelitian murni (basic research) ilmu-ilmu sosial yang berakar dalam masyarakat Indonesia. Pengembangan penelitian murni dibutuhkan untuk membangun sebuah ‘mode produksi kebenaran’ baru yang berakar dari kondisi empiris bangsa, dalam rangka kritik wacana ‘pembangunan’. Ini hanya dapat dilakukan jika akademisi ilmu sosial diberikan perhatian dan insentif untuk mengembangkan teori-teori yang kontekstual dan berakar dari Indonesia sendiri. Berbekal ilmu yang kritis dan relevan itu, kita dapat berharap merumuskan ‘pembangunan’ dengan lebih baik. Semoga !
DAFTAR PUSTAKA
Kumorotomo, Wahyudi dan Ambar Widaningrum (Ed). 2010. Reformasi Aparatur Negara Ditinjau Kembali.
Yogyakarta: Gava Media
Bryant, Coralie dan Louise G. White. 1989. Managemen Pembangunan Untuk Negara Berkembang, terjemahan.
Jakarta: LP3S
Dwiyanto, Agus. Kemitraan Pemerintah dan Swasta: Strategi Reformasi Administrasi Negara, Jurnal Kebijakan dan
Administrasi Publik, Yogyakarta: MAP UGM
Nugroho, Heru. Dekonstruksi wacana SARA negara dan Implikasinya terhadap Kemajemukan Masyarakat Indonesia.
Jurnal Sosial Politik Vol 1 Nomor 2, November 2007
Effendi, Sofian. Meningkatkan Kemampuan Kelembagaan untuk Mendukung Pembangunan Kualitas Manusia,