KEPULAUAN RIAU
TINJAUAN PUSTAKA 1 Kerangka Konseptual PSM
Teori-teori PSM dikonstruksi dari teori-teori motivasi.Motivasi merupakan teori yang bersifat umum (Behn, 1995), sedangkan PSM adalah teori yang lebih khusus yang dibreakdown dari teori-teori motivasi (Perry
& Hondeghem, 2008a).Sudah sejak lama para ahli menemukan bahwa faktor intrinsik dan ekstrinsik menjadi variabel penting yang mempengaruhi motivasi pegawai (Maslow, 1954; Adams, 1965; Deci, 1976; Bandura, 1977; Latham & Locke, 1979; Sansone & Harackiewicz, 2000; Frey & Osterloh, 2002; Latham, 2007; Kanfer, Chen & Pritchard, 2008; Thomas, 2009). Variabel intrinsik merupakan variabel pendorong yang berasal dari dalam diri pegawai, seperti pengabdian, keinginan untuk berguna bagi orang lain, dan ketertarikan terhadap isu publik. Sedangkan, variabel ekstrinsik merujuk kepada variabel yang berasal dari luar diri pegawai, umumnya bersifat ekonomi, seperti insentif, kompensasi, gaji, dan berbagai reward lainnya.
Secara konsepsional, tidak ada definisi PSM yang diterima secara umum. Menurut Perry & Wise (1990) PSM adalah kecenderungan seseorang individu merespons motif yang secara unik dan biasanya terdapat dalam intistusi- institusi publik. Beberapa ahli mengadopsi definisi yang dikemukakan oleh Perry & Wise (1990), sedangkan yang lainnya mendefinisikannya dalam perspektif yang berbeda. Crewson (1997) misalnya, mengkonstatasikan bahwa PSM adalah motivasi seseorang dalam melakukan pelayanan–tidak termasuk orientasi ekonomi–supaya bermanfaat bagi masyarakat, orientasi menolong orang lain, dan semangat memperoleh prestasi yang bersifat intrinsik. Menurut Brewer & Selden (1998) PSM adalah dorongan motivasi yang menginduksi seseorang untuk memberikan pelayanan yang berguna bagi orang lain. Rainey & Steinbauer (1999) mendefinisikan PSM sebagai motivasi altruistik untuk melayani kepentingan orang banyak, bangsa dan negara, serta kemanusiaan. Sedangkan Vandenabeele, Scheepers & Hondeghem
(2006) mengungkapkan bahwa PSM adalah kepercayaan, nilai-nilai dan sikap yang tidak mengutamakan kepentingan sendiri atau kepentingan kelompok, memperjuangkan kepentingan publik yang lebih luas melalui interaksinya dengan publik. Sementara itu, Kjeldsen (2012) mengungkapkan bahwa PSM mengacu kepada motivasi pro-sosial yang lebih luas yang mendorong seseorang melakukan tindakan untuk membantu orang lain dan masyarakat.
Perry (1990) dapat disebut sebagai konseptor teori PSM karena Perry tidak hanya orang pertama yang mendefinisikan PSM, tetapi juga orang pertama yang menerjemahkan teori PSM ke dalam skala dan pengukuran tertentu. Perry (1990) menggunakan 40 item pernyataan yang dirumuskan dalam enam dimensi PSM, yang meliputi; (1) ketertarikan terhadap kebijakan publik, (2) komitmen terhadap kepentingan publik, (3) tugas publik, (4) keadilan sosial, (5) rasa kasihan, dan (6) pengorbanan diri. Rumusan dimensi PSM ini diperoleh Perry (1990) setelah mereview tulisan Frederickson & Hart (1985) yang menyimpulkan bahwa motivasi utama seorang birokrat publik adalah kebajikan seorang patriot (the patriotism of benevolence). Dengan pengecualian pada
sikap pengorbanan diri, motivasi-motivasi ini terkait dengan tiga kategori motivasi sebagaimana diidentifikasi Perry & Wise (1990), yaitu rasional, norma dasar (norm-based), dan afektif. Setelah melakukan uji analisis faktor
konfirmatori dan uji reliabilitas, Perry (1997) kemudian menyederhanakan item pernyataan PSM menjadi 24 item dan dimensi PSM menjadi empat subskala, yaitu; (1) ketertarikan terhadap kebijakan publik, (2) komitment terhadap kepentingan publik, (3) rasa kasihan, dan (4) pengorbanan diri.
Selain Perry (1990; 1997), beberapa ahli juga mengembangkan dimensi PSM. Brewer, Selden & Facer II (2000) mengklasifikasikan PSM ke dalam empat konsepsi, yaitu samaritans, komunitarian, patriot, dan humanitarian. Samaritans adalah kesukarelaan untuk mengabdi kepada kepentingan orang banyak. Komunitarian
mengacu kepada perilaku yang digerakkan oleh keinginan untuk melaksanakan tugas-tugas dan pelayanan publik. Patriot merupakan sikap dan perilaku melindungi, mengadvokasi, dan kerelaan untuk berbuat bagi kebaikan publik. Humanitarian adalah usaha untuk mewujudkan keadilan sosial di tengah-tengah masyarakat. Sedangkan, DeHart-Davis, Marlowe & Pandey (2006) mengkategorikan PSM menjadi tiga dimensi, yaitu rasa kasihan, ketertarikan terhadap kebijakan publik, dan komitmen terhadap pelayanan publik
Di Barat, studi yang dilakukan beberapa ahli menunjukkan bahwa pegawai sektor publik memiliki PSM lebih tinggi dibandingkan pegawai di sektor swasta. Dengan menganalisis data dari General Social Survey (GSS)
tahun 1994, Federal Employee Attitude Survey (FEAS) tahun 1979, dan the Institute of Electronic and Electrical Engineers (IEEE) tahun 1994, Crewson (1997) menemukan bahwa motivasi intrinsik pegawai sektor publik lebih
tinggi dari pada pegawai sektor swasta, sedangkan motivasi ekstrinsik pegawai sektor publik lebih rendah dari pada pegawai sektor swasta. Selanjutnya, Houston (2000) menguji PSM dengan menggunakan analisis multivariat. Dengan mengacu pada data dari General Social Survey (GSS) tahun 1994, Houston (2000) menemukan bahwa
57.4% pegawai sektor publik menaruh perhatian yang paling besar terhadap pekerjaan yang bermanfaat bagi orang banyak, sedangkan pegawai di sektor privat yang menaruh perhatian terhadap pekerjaan yang bermanfaat bagi orang banyak hanya sebesar 51.5%. Kemudian, temuan Frank & Lewis (2004) mengkonfirmasi studi-studi sebelumnya. Studi yang dilakukan Frank & Lewis (2004) mencoba menganalisis motivasi intrinsik dan ekstrinsik yang mempengaruhi work effort pegawai publik dan privat di Amerika. Dari hasil analisis data yang dilakukannya,
Frank & Lewis (2004) menyimpulkan bahwa pekerja di sektor publik memiliki motivasi intrinsik yang lebih tinggi dari pada pegawai swasta. Selain itu, Frank & Lewis (2004) juga menyatakan bahwa pegawai publik memiliki ketertarikan yang lebih besar untuk mewujudkan work effort dan semangat untuk membantu orang lain.
Buelens & Van den Broeck (2007) mengkaji perbedaan motivasi kerja pegawai pemerintah dan pegawai swasta di Belgia. Survei dilakukan terhadap 3.314 pegawai swasta dan 409 pegawai pemerintah. Studi ini menemukan bahwa pegawai sektor publik tidak dipengaruhi oleh motivasi ekstrinsik. Penelitian ini menyimpulkan bahwa perbedaan level hierarki lebih berpengaruh terhadap motivasi kerja dibandingkan perbedaan sektoral. Studi ini diperkuat oleh temuan Lee & Wilkins (2011) terhadap manajer sektor publik dan manajer sektor swasta. Lee & Wilkins (2011) menguji tujuh variabel motivasi dan hubungannya dengan pilihan karier diantara manajer publik dan manajer swasta. Adapun tujuh variabel motivasi tersebut diantaranya; (1) peluang untuk mengembangkan karier, (2) gaji, (3) Rencana pensiun, (4) Rasa bertanggung-jawab, (5) kesempatan berbagi waktu dan kebersamaan
dengan keluarga, (6) kemampuan untuk melayani kepentingan publik, (7) kesukarelaan. Lee & Wilkins (2011) menemukan bahwa variabel peluang pengembangan karier, rencana pensiun, dan kemampuan untuk melayani publik dimiliki lebih besar oleh manajer sektor publik. Variabel kesempatan berbagi waktu dan kebersamaan dengan keluarga dan rasa bertanggung-jawab lebih dimiliki oleh pegawai swasta. Sedangkan, variabel partisipasi secara sukarela lebih signifikan bagi pegawai pada sektor non-profit.
Berbagai studi tentang PSM juga menunjukkan bahwa PSM memiliki implikasi terhadap berbagai dimensi dalam manajemen kepegawaian. Naff & Crum (1999) menemukan bahwa terdapat hubungan yang signifikan antara PSM dengan kepuasan kerja, kinerja, intensi untuk bertahan, dan dukungan terhadap perubahan. Temuan ini didukung oleh beberapa studi lain yang menemukan bahwa terdapat hubungan yang erat antara PSM dan kinerja organisasi sektor publik (Brewer & Selden 2000; Alonso & Lewis, 2001; Kim, 2005). Sejalan dengan itu, Ritz & Waldner (2011) menunjukkan bahwa pegawai yang memiliki PSM yang tinggi akan termotivasi untuk meningkatkan kariernya di sektor publik. Pegawai tidak hanya termotivasi oleh kompensasi dan kekuasaan untuk mendapatkan jabatan yang lebih tinggi di sektor publik, tetapi juga didorong oleh faktor-faktor dari dalam seperti motivasi untuk mendapatkan pekerjaan yang lebih bervariasi dan menantang, meningkatnya peluang karier, dan pengabdian terhadap publik. Dilihat dari intensi untuk resign, studi Morrison (2012) terhadap pegawai federal di Amerika Serikat menemukan bahwa PSM berpengaruh terhadap trun-over pegawai di sektor publik. Kajian ini konsisten dengan studi Shim, Park & Eom (2015) yang mengindikasikan bahwa pada tingkatan street-level
birokrasi, PSM dapat mempengaruhi retensi pegawai sektor publik.
Dalam beberapa tahun terakhir, dengan menggunakan skala dan dimensi PSM Perry (1996), banyak peneliti telah menguji faktor-faktor penyebab dan efek PSM (Perry, 1997, 2000; Choi, 2004; Camilleri, 2006; Castaing, 2006; Camilleri, 2007; Moynihan & Pandey, 2007; Perry, et. al., 2008; Christensen & Wright, 2011; Vandenabeele, 2011; Kachornkittiya, Trichan & Lerkiatbundit, 2012). Dari hasil pengujian tersebut, beberapa studi menyatakan bahwa PSM viable untuk setiap kondisi dan lingkungan (Crewson, 1995; Brewer, Selden & Facer II, 2000; Vandenabeele, Hondeghem & Steen, 2004; Bertelli, 2006; Leisink & Steijn, 2009; Vandenabeele,
et. al., 2010). Artinya, apabila diuji dalam berbagai lingkungan sosial, ekonomi, dan politik yang berbeda, dimensi PSM dapat ditemukan. Selain itu, apabila dibandingkan secara sektoral, akan ditemukan bahwa PSM pegawai sektor publik lebih tinggi dibandingkan PSM pegawai di sektor swasta Sedangkan, beberapa studi yang lain menunjukkan bahwa PSM tidak sepenuhnya sesuai dengan konteks sosio-politik, ekonomi, dan budaya yang berbeda (Grindle, 1997; Benz, 2005; Buelens & Van den Broeck, 2007; Ritz & Brewer, 2013, Syamsir, 2014; Van de Walle, Steijn & Jilke, 2015). Dengan kata lain, tidak selamanya dimensi PSM dapat ditemukan pada setiap kondisi dan situasi lingkungan yang berbeda dan bisa jadi dalam beberapa situasi, tidak ada perbedaan yang signifikan diantara PSM pegawai sektor publik dan pegawai sektor swasta.
2. Street-Level Birokrasi
Konsep street-level birokrasi pertama sekali dipopulerkan oleh Lipsky (1971) untuk mengilustrasikan birokrasi tingkat bawah yang bertugas mengimplementasikan kebijakan publik, seperti guru, polisi, hakim, jaksa, pengacara, pekerja sosial, tenaga medis, serta setiap pegawai sektor publik yang terlibat dalam mengimplementasikan program pemerintah dan memberikan pelayanan publik. Menurut Lipsky (2010) pegawai di level bawah memiliki dilema dan dualisme dalam menjalankan fungsinya. Di satu sisi pegawai street-level adalah aktor yang bertugas memformulasikan kebijakan, di sisi yang lain mereka sekaligus berperan dalam mengimplementasikan dan mengevaluasi kebijakan tersebut. Seringkali terjadi pertentangan dan benturan nilai yang dihadapi oleh pegawai street-level dalam menjalankan fungsinya. Sesuai dengan aturan main kebijakan (rule of the game), mereka harus patuh dengan prosedur dan standar yang sudah ditentukan. Namun, kenyataannya di lapangan ketaatan yang berlebihan terhadap aturan dan prosedur seringkali menyebabkan inefisiensi dan menghambat pencapaian tujuan. Parahnya, aturan dan prosedur tersebut berbenturan dengan nilai-nilai kebajikan (virtue) dan kemanusiaan (humanity). Oleh karena itu, untuk mengatasi hal ini, setiap pegawai street-level harus dilengkapi dengan kewenangan diskresi.
Street-level birokrasi memiliki berbagai fungsi sosial di dalam masyarakat. Menurut Weatherley & Lipsky
(1977), dalam kaitannya dengan perannya sebagai implementor reformasi pendidikan-khusus, street-level birokrat
berperan sebagai agen pembaharu dalam melakukan perubahan institusional terhadap sistem kebijakan dan pelayanan pendidikan-khusus di Amerika. Prottas (1978) mengungkapkan bahwa birokrasi level bawah memiliki kekuasaan yang sangat besar karena ia menjembatani masyarakat pengguna layanan (clients) dengan negara
(provider). Dalam hal ini street-level birokrat menjadi katalisator bagi agregasi kepentingan publik dalam suatu
sistem politik. Sedangkan, Rice (2013) berargumentasi bahwa, dalam interaksinya dengan publik (clients) street- level birokrat bertanggung-jawab dalam mewujudkan kesejahteraan sosial di tengah-tengah masyarakat. Hal ini
didasari atas kenyataan bahwa street-level birokrat memainkan peranan sebagai implementor berbagai kebijakan
sosial. Agar fungsinya dapat berjalan dengan baik, maka dibutuhkan kolaborasi antara politisi, manajer publik, dan street-level birokrat (May & Winter, 2009).
3. Hipotesis
Berdasarkan pemaparan pada latar belakang dan tinjauan pustaka di atas, hipotesis yang ingin diuji dalam penelitian ini terdiri dari dua bagian, yaitu:
H1 PSM PNS lebih tinggi dibandingkan PSM pegawai honorer
H2 Tidak ada perbedaan PSM PNS dan pegawai honorer pada birokrasi level bawah METODE PENELITIAN
Penelitian ini dilakukan dengan pendekatan survei dan menggunakan kuesioner sebagai alat pengumpulan data. Populasi dalam penelitian ini adalah seluruh PNS dan pegawai honorer yang bekerja di 18 kelurahan di Kota Tanjungpinang. Sampel penelitian ini diambil dengan menggunakan rumus Slovin (Tejada & Punzalan, 2012) dan dengan batas toleransi sebesar 5%. Adapun jumlah populasi penelitian ini adalah 282. Sedangkan sampel penelitian diambil dengan metode simple random sampling. Sampel penelitian berjumlah 203, yang terdiri
dari 129 PNS dan 74 pegawai honorer.
Kuesioner disusun dengan merujuk kepada dimensi PSM yang dikemukakan oleh Perry (1996), yang meliputi; ketertarikan terhadap kebijakan publik (3 item), komitmen terhadap kepentingan publik dan tugas- tugas publik (14 item), perasaan simpati dan kasihan (8 item), dan sikap pengorbanan diri (8 item). Kuesioner penelitian ini menggunakan kuesioner tertutup dengan 5 alternatif pilihan jawaban yang disusun dengan skala likert. Rating skala terdiri dari; (1) sangat tidak setuju, (2) tidak setuju, (3) netral, (4) setuju, dan (5) sangat setuju.
Sebelum menguji perbedaan PSM, peneliti terlebih dahulu menghitung mean PSM PNS dan pegawai honorer dengan menggunakan angka indeks. Untuk memberikan judgment terhadap hasil perhitungan angka indeks
tersebut, digunakan tabel penentu dengan rentang interval 0.80. Interval 1.00-1.80 (sangat rendah), 1.81-2.60
(rendah), 2.61-3.40 (sedang), 3.41-4.20 (tinggi), 4.21-5.00 (sangat tinggi). Untuk menguji hipotesis penelitian
ini, analisis data menggunakan uji T (independent sample T-test) dengan menggunakan bantuan statistical package for the social sciences (SPSS) 20.
TEMUAN DAN PEMBAHASAN