Fungsi representasi adalah fungsi dasar yang dimiliki oleh seorang Anggota DPR yang merupakan konsekuensi sebagai “wakil rakyat”. Pada dasarnya, ada tiga keterwakilan yang mempengaruhi struktur pelembagaan sistem perwakilan di suatu negara, yaitu politik, wilayah, dan profesi (slideshare.net, diakses pada 4 Maret 2011).
Sistem pemilihan langsung yang dianut oleh Indonesia menempatkan ketertautan antara wakil rakyat dan yang diwakilinya dari keterwakilan politik dan wilayah.
Keterwakilan politik merepresentasikan nilai-nilai yang diusung oleh partai politik dan keterwakilan wilayah mensyaratkan pemahaman akan persoalan dan kebutuhan dari wilayah yang diwakilinya. Hal itu mendasari keharusan tiap wakil rakyat untuk menjalin hubungan dengan konstituen dan melaporkan pertanggungjawaban atas perjuangan kepentingan dan kebutuhan konstituennya.
Oleh karena itu, kombinasi minimnya pengalaman dan posisi serta pertanyaan besar mengenai “keterwakilan” mereka tentunya berpengaruh terhadap kinerja DPR. Baru setahun bekerja, DPR sudah mampu membuat masyarakat menarik kesimpulan singkat: DPR periode 2009—2014 adalah DPR “baru” dengan perilaku “lama”.
Opini tersebut dilontarkan bukan tanpa alasan. Hasil kajian PSHK mengenai penilaian kinerja DPR menunjukkan lampu kuning bagi DPR. Upaya-upaya
perbaikan sudah dilakukan untuk menguatkan fungsi representasinya, seperti laporan pertanggungjawaban dari fraksi dan bahkan beberapa Anggota DPR dalam forum-forum publik, misalnya dalam seminar. Selain itu, upaya lainnya adalah wacana pengajuan RUU oleh Anggota DPR yang didorong oleh UU MD3. Namun, hal itu tertutupi oleh pelaksanaan fungsi-fungsi DPR yang masih minim.
Mendata dan menganalisis pelaksanaan fungsi-fungsi DPR, terutama fungsi legislasi, merupakan cara untuk menilai kinerjanya. Kinerja itu dapat diukur dengan dua parameter, yaitu kepekaan politik dan kemampuan teknis (Daniel Dhakidae, 2000). Kepekaan politik berkaitan erat dengan sensitivitas DPR dalam melihat dan memahami konteks permasalahan serta memilih persoalan-persoalan bangsa yang paling strategis dalam memproyeksikan visi dan arah kebijakan. Sementara itu, kemampuan teknis adalah kemampuan DPR dalam menjaring, mengolah aspirasi menjadi kebijakan, serta mengolah sumber daya yang dimilikinya dalam melaksanakan fungsi-fungsinya.
Mengulang Kinerja Legislasi yang Minim
Capaian kinerja fungsi legislasi DPR pada 2010 terhitung minim, baik dari segi kuantitas maupun kualitas. Pertama, proses perencanaan yang tidak realistis mengakibatkan capaian selalu jauh dari target perencanaan serta masih ada penetapan prioritas yang tidak sesuai dengan kriteria yang sudah ditetapkan.
Keberhasilan DPR pada 2010 untuk menyelesaikan pembahasan RUU hanya sebanyak 24,2% dari target perencanaan. Mulanya, DPR menetapkan 55 RUU sebagai prioritas 2010. Jumlah target itu kemudian terus ditambah sebanyak tiga kali menjadi total 70 RUU. Hal itu dilakukan tanpa mempertimbangkan pengalaman DPR periode sebelumnya yang hanya mampu menyelesaikan rata-rata 38,6 UU per tahun.
Kedua, DPR juga tidak memiliki arah dan visi yang jelas di bidang legislasi.
Rendahnya kepekaan politik DPR pada 2010 terlihat dari pemilihan isu-isu yang menjadi prioritas Anggota DPR. Contoh sederhana, pada awal masa kerja saja, DPR sudah mengawali kiprahnya dengan isu-isu kontroversial, mulai dari dana aspirasi, rumah aspirasi, studi banding, dan pembangunan gedung baru. Ketidakjelasan itu juga terlihat dari pemilihan pembahasan tiga RUU, yaitu UU tentang Keprotokolan, UU tentang Cagar Budaya, dan UU tentang Gerakan Pramuka. Ketiga UU itu bukan prioritas Prolegnas 2010. Sebaliknya, RUU krusial yang sudah dipersiapkan sejak lama serta merupakan daftar prioritas, seperti RUU tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana dan RUU tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana, justru tidak dibahas. Sementara itu, dari segi harmonisasi pembentukan peraturan perundang-undangan, sekitar 70% UU di Indonesia tumpang tindih dan saling bertabrakan, baik dengan UUD 1945 maupun UU lain.
Dari segi kemampuan merancang peraturan, terdapat beberapa catatan substansial. Contohnya yaitu ketentuan tentang pemberian kewenangan yang tidak jelas dan rentan penyimpangan seperti dalam UU Revisi UU No. 22 Tahun 2002 tentang Grasi serta kegagalan DPR dalam memahami konteks permasalahan dan memberikan alternatif solusi seperti dalam UU tentang Pencabutan Perppu No. 4 Tahun 2008 tentang KPK. Selain itu, potensi penggunaan anggaran yang berlebihan dari UU tentang Keprotokolan juga menjadi catatan. Kemudian, mulai dari minimnya pengaturan partisipasi publik dalam UU tentang Perumahan dan Kawasan Permukiman hingga UU tentang Perubahan atas UU No. 2 Tahun 2008
tentang Partai Politik masih belum mampu mendorong transparansi keuangan partai politik.
Ketiga, DPR menyia-nyiakan sumber daya yang dimilikinya. Anggaran legislasi sudah dinaikkan dari Rp560 juta pada 2005 menjadi Rp5,8 miliar pada 2009.
Kenyataannya, kenaikan yang signifikan itu tidak dimanfaatkan DPR secara optimal untuk memenuhi target prioritas tahunan dan Prolegnas secara keseluruhan. Fungsi 550 staf ahli yang direkrut sejak 2006 dan diperuntukkan bagi Anggota DPR maupun alat kelengkapan pun dipertanyakan. Hal itu tidak berbanding lurus dengan kuantitas dan kualitas peraturan perundang-undangan yang dihasilkannya.
Fungsi Pengawasan dan Tradisi Berpolitik yang Buruk
Kajian PSHK menunjukkan bahwa rendahnya kinerja fungsi legislasi DPR disebabkan fokus DPR menghabiskan energi dalam fungsi pengawasan untuk isu yang tidak substansial sehingga pelaksanaannya tidak efektif. Setahun bertugas, DPR sudah membentuk 32 Panja yang mayoritas untuk pelaksanaan fungsi pengawasan. Data itu kemudian dipertanyakan dari segi jumlahnya—dibandingkan capaian di bidang pelaksanaan fungsi legislasi–dan efektivitasnya.
Setidaknya, ada tiga hal yang menjadi alasannya. Pertama, DPR menggunakan Panja sebagai alat politik sekelompok golongan untuk menekan pemerintah. DPR melupakan esensi dari Panja, yaitu melakukan perbaikan yang berpihak pada kepentingan rakyat dalam kerangka fungsi legislasi, pengawasan, dan anggaran.
Kenyataannya, Panja yang terbentuk didorong dan disetir oleh kepentingan politik praktis. Sering kali, pelaksanaan fungsi pengawasan diakhiri dengan penyelesaian politik yang tidak transparan, seperti pembentukan Sekretariat Gabungan (Setgab) atau dilakukan sebatas tujuan tertentu. Contohnya adalah kasus Century yang menghentikan pejabat pemerintah karena mengeluarkan kebijakan yang dianggap merugikan kepentingan sebagian Anggota DPR.
Kedua, Panja yang dibentuk untuk pelaksanaan fungsi pengawasan belum sesuai dengan prinsip akuntabilitas, transparansi, dan partisipatif. DPR belum memiliki aturan mengenai kriteria pembentukan suatu Panja. Dengan demikian, tidak ada parameter penting-tidaknya pembentukan Panja atau cukup-tidaknya penyelesaian dalam tingkatan alat kelengkapan yang ada. Selain itu, dalam praktiknya, peran Panja kerap tumpang tindih, baik dengan peran lembaga negara lain, misalnya dalam Panja Inflasi yang dibentuk oleh Komisi XI, maupun dalam proses penegakan hokum, seperti Panja Pengawasan Penegakan Hukum dan Panja Mafia Pajak yang keduanya dibentuk oleh Komisi III.
Ketiga, fungsi pengawasan yang dijalankan pada kenyataannya tidak lebih sebagai forum politik yang menghadirkan individu-individu. Namun, hal itu tidak diikuti dengan tindak lanjut yang menyentuh hal-hal substansial dari persoalan yang diangkat. Dengan demikian, pelaksanaan fungsi pengawasan hanya sekadar memberikan kesan dan simpati masyarakat bahwa DPR sudah peduli dan berpihak pada rakyat. Dampaknya adalah DPR tidak berkontribusi dalam penyelesaian masalah dan pelaksanaan fungsi DPR lain menjadi terganggu karena tidak diikuti dengan tindak lanjut.
Hambatan Klasik Perbaikan Internal dan Eksternal
DPR masih bergulat dengan hambatan klasik. Komposisi dalam struktur DPR yang belum memperhatikan keterwakilan perempuan, belum adanya independensi
Anggota DPR yang masih dalam kontrol penuh fraksi, dan pembubaran fraksi sebagai konsekuensi pemilihan langsung masih masuk dalam daftar hambatan yang dialami DPR. Selain itu, efektivitas peran Badan Kehormatan dalam penegakan aturan internal DPR, pelaksanaan keterbukaan rapat, keterbukaan informasi DPR yang belum konsisten, serta peluang pengajuan RUU oleh anggota secara individu belum dimanfaatkan secara optimal.
Persoalan klasik internal DPR yang lain adalah hubungannya dengan DPD yang masih jauh dari ideal. Keterlibatan DPD dan kewenangannya masih menjadi permasalahan yang diperdebatkan. Arena pertarungannya adalah ketentuan-ketentuan prosedural. Keikutsertaan DPD setidaknya dipertanyakan dua kali.
Pertama, forum yang dimaksud adalah Sidang Bersama DPRD dan DPD, yaitu forum pidato kenegaraan ketika hari kemerdekaan, penyampaian RAPBN, dan Nota Keuangan beserta dokumen pendukung. Kedua, forum selanjutnya adalah proses pembahasan RUU, yaitu RUU Keistimewaan Daerah Yogyakarta.
DPD maupun DPR sama-sama memandang perlu untuk menetapkan area aktualisasi lembaga yang tidak menempatkan kedua belah pihak pada potensi degradasi kekuasaan dan kepentingan. Dengan demikian, pada 2010, hubungan keduanya didominasi oleh pembahasan mengenai ketentuan prosedural, yaitu pada pembuatan Tata Tertib DPR, Tata Tertib DPD, dan UU MD3.
Sementara itu, tradisi berpolitik yang dibangun DPR dalam relasi eksternal pun buruk, terutama dengan eksekutif, yudikatif, serta lembaga negara lain. Relasi politik DPR yang paling penting adalah relasi dengan presiden sehingga konstelasi politik yang terbangun di antara keduanya menjadi penting. Partai Demokrat yang menjadi mesin politik Presiden Susilo Bambang Yudhoyono memang menjadi pemenang pemilu. Akan tetapi, jumlahnya belum cukup untuk mendominasi. Hal yang terjadi kemudian adalah muncul koalisi-koalisi dan kompromi politik di antara partai politik untuk menguasai lahan di eksekutif. Namun, koalisi yang terbentuk terbukti sangat cair dan mudah digoyahkan oleh kepentingan politik praktis. Partai Demokrat tidak menjadi kekuasaan dominan yang bisa mempengaruhi keputusan politik anggota koalisi lain. Hal itu lagi-lagi terbukti dalam kasus Bank Century ketika DPR melakukan pemilihan antara opsi A dan C serta dalam pembentukan Setgab.
Selain itu, relasi DPR dan pemerintah juga terlihat dalam pengisian anggota lembaga negara. Kinerja DPR pada pengisian anggota lembaga negara tidak konsisten dalam hal kecepatan waktu, transparansi, dan akuntabilitas. DPR memiliki catatan buruk dalam seleksi pemilihan Anggota Ombudsman dan KY yang tidak memperhatikan ketentuan mengenai jangka waktu yang diatur dalam UU.
Sementara itu, untuk isu yang dinilai “strategis”, seperti pemilihan Anggota KPK, DPR melakukannya tepat waktu. Dengan catatan, DPR masih belum memiliki kapasitas dalam melontarkan pertanyaan-pertanyaan yang kontekstual dan tepat dalam seleksi pemilihan pejabat publik, misalnya dalam pemilihan Ketua KPK.
Terakhir, dinamika relasi DPR dengan lembaga yudikatif, dalam hal ini Mahkamah Konstitusi, penuh dengan tarik-menarik kewenangan. Di satu sisi, putusan MK mendorong penguatan internal DPR dan prinsip check and balances antara DPR dan MK. Di sisi lain, ada potensi pembatasan ruang gerak MK oleh DPR melalui revisi UU MK.
Mempertanyakan Keberpihakan DPR dalam Pemberantasan Korupsi
Satu catatan penting PSHK pada 2010 adalah keberpihakan DPR dalam pemberantasan korupsi. Pada 2010, tidak ada Anggota DPR tertangkap tangan oleh KPK. Beberapa kasus korupsi yang melibatkan Anggota DPR merupakan pengembangan kasus yang sudah ada sebelumnya. Hanya ada satu kasus korupsi yang melibatkan DPR, yaitu dugaan adanya tindakan penghilangan salah satu ayat dalam UU Kesehatan yang disahkan pada September 2009. Namun, kasus itu terhenti dan tidak sampai ke meja pengadilan.
Selain itu, DPR dituntut untuk mendukung gerakan pemberantasan korupsi, salah satunya dengan menguatkan peran KPK. Pemberantasan korupsi harus ditempatkan sebagai prioritas perbaikan oleh semua lembaga negara dan alat penegak hukum, terutama lembaga perwakilan rakyat seperti DPR. Kegagalan DPR menunjukkan keberpihakannya dalam pemberantasan korupsi merupakan penyelewengan amanat besar dari para konstitutennya. Oleh karena itu, DPR seharusnya tidak terjebak arus pelemahan KPK yang terbukti lebih produktif dalam mengungkap kasus-kasus korupsi dibandingkan alat penegak hukum lain.
PSHK menilai DPR tidak memiliki political will untuk memberi dukungan politis terhadap KPK dan gerakan pemberatasan korupsi secara keseluruhan.
Dalam catatan PSHK, yaitu kasus kriminalisasi Bibit-Chandra, DPR memberikan perlakuan yang berbeda dalam RDPU dengan KPK yang dilakukan secara tertutup dan RDPU dengan Kapolri dan Jaksa Agung yang dilakukan secara terbuka. Catatan lain, dalam kasus Bank Century yang hanya menjadi ajang tawar-menawar politik dalam pemilihan Opsi A dan C serta menggunakan kasus itu sebagai alat untuk melaksanakan fungsi pengawasannya kepada KPK. DPR juga tidak ada niatan untuk mempermudah kerja KPK. Terbukti, ketika Komisi III melakukan rapat dengan KPK, dokumen hasil Pansus Century ternyata belum diterima oleh KPK.
DPR hanya bersemangat menekan KPK untuk menuntaskan penyelidikan Century, tetapi tidak konsisten memantau lalu lintas informasi seperti yang seharusnya.
Tidak adanya niatan politik terhadap pemberantasan korupsi diikuti dengan kurangnya pemahaman Anggota DPR mengenai pemberantasan korupsi itu sendiri.
Mereka tidak memiliki kemampuan sekaligus etika. Ketidakmampuan itu terlihat dari pertanyaan yang dilontarkan Anggota DPR, yaitu Komisi III dalam rapat dengan KPK. Dengan demikian, DPR tidak mengetahui hal-hal yang seharusnya tidak dilakukan. Sebagai contoh, Anggota DPR yang menjadi tersangka kasus cek pelawat masih dapat mengikuti rapat pemilihan Pimpinan KPK. Contoh lain yang berkaitan dengan etika adalah Anggota DPR membahas perkara korupsi yang menimpa sebagian di antara mereka.
Tahun pertama DPR periode 2009—2014 penuh oleh catatan-catatan buruk.
Catatan itu tidak saja meliputi kinerja DPR yang tersentral pada kepekaan politik dan kemampuan teknis DPR dalam menjalankan fungsi-fungsinya. Akan tetapi, persoalan pemahaman dan pelaksanaan fungsi representasi dari Anggota DPR juga menjadi esensi dari predikat mereka sebagai “wakil rakyat”.
DPR tidak mampu dan tidak mau untuk mengutamakan persoalan-persoalan yang menjadi prioritas pembaruan di segala lini. Selain itu, pilihan untuk menggunakan alat kelengkapan dan pelaksanaan fungsi-fungsinya dijadikan sebagai ajang tawar-menawar politik. Kedua hal itu menunjukkan bahwa DPR memposisikan dirinya berseberangan dengan rakyat yang diwakilinya.
Hal tersebut memberikan dua dampak besar bagi DPR. Pertama, serangan dan tekanan perubahan ke DPR akan semakin besar dan menguat. Dampak yang kedua
adalah menghilangkan upaya-upaya perbaikan yang dilakukan oleh sebagian kecil Anggota DPR dan staf pendukung dalam membuat kinerja dan citra DPR menjadi lebih baik. Perlu lebih dari sekadar perbaikan infrastruktur, penambahan sumber daya, dan revisi teknis prosedural agar kinerja DPR menjadi lebih baik. Political will, pemahaman mengenai esensi fungsi representasi, serta tekanan publik turut menjadi faktor penentu perbaikan kinerja DPR pada masa yang akan datang.