J. UU Pengesahan Perjanjian Internasional: DPR Bukan Tukang Stempel
Komisi I DPR berperan sebagai komisi yang bertugas di bidang pertahanan, luar negeri, dan informasi. Pada tahun pertama DPR periode 2009—2014, Komisi I telah berhasil membawa tiga RUU tentang pengesahan internasional kepada Rapat Paripurna Pembicaraan Tingkat II. Komisi I mengajukannya untuk disetujui DPR dan selanjutnya disahkan menjadi UU oleh pemerintah. Adapun, tiga RUU itu, yaitu:
1. RUU tentang Pengesahan Perjanjian antara Republik Indonesia dan Republik Singapura tentang Penetapan Garis Batas Laut Wilayah Kedua Negara di Bagian Barat Selat Singapura, 2009 (Treaty between the Republic of Indonesia and the Republic of Singapore Relating to the Delimination of the Territorial Seas of the Two Countries in the Western Part of the Stait of Singapore, 2009);
2. RUU tentang Pengesahan Memorandum Saling Pengertian antara Pemerintah Republik Indonesia dan Kerajaan Kebawah Duli Yang Maha Mulia Paduka Seri Baginda Sultan dan Yang Di-Pertuan Negara Berunei Darussalam tentang Kerja Sama di Bidang Pertahanan (Memorandum of Understanding Between the Government of the Republic of Indonesia and the Government of His
Majesty the Sultan and Yang Di-Pertuan of Brunei Darussalam on Defence Cooperation); dan
3. RUU Pengesahan Persetujuan antara Pemerintah Republik Indonesia dan Pemerintah Federasi Rusia tentang Kerja Sama Teknik-Militer (Agreement between the Government of the Republic of Indonesia and the Government of the Russian Federation on Military Technical Cooperation).
Dari ketiga RUU di atas, hanya dua RUU yang mendapat persetujuan DPR.
Pertama, DPR menyetujui RUU Pengesahan Perjanjian Internasional antara Indonesia dan Singapura terkait batas negara yang kini telah diundangkan dengan UU No. 4 Tahun 2010. Kedua, DPR mengesahkan RUU Pengesahan Perjanjian Internasional antara Indonesia dan Brunei Darussalam terkait kerja sama bidang pertahanan yang telah diundangkan dalam UU No. 6 Tahun 2010. Berbeda dengan dua RUU itu , berdasarkan laporan Komisi I DPR pada 21 September 2010, RUU Pengesahan Persetujuan antara Indonesia dan Rusia tentang Kerja Sama Teknik-Militer cukup diberlakukan melalui produk hukum setingkat Keppres (Laporan Komisi I, 21 September 2010).
Proses Singkat dan Elitis
Lahirnya UU No. 4 Tahun 2010 merupakan tindak lanjut dari perjanjian tentang Penetapan Garis Batas Laut Wilayah yang disepakati Indonesia dan Singapura pada 25 Mei 1973. Perjanjian itu bertujuan untuk menjaga wilayah perbatasan laut dengan Singapura serta menjamin kepastian hukum agar Pemerintah Indonesia dapat dengan leluasa mengelola kekayaan alam dan potensi ekonomi di daerah perbatasan (ramadhanpohan.com, diakses pada 5 Februari 2011).
Proses pembentukan UU tersebut berlangsung sejak dikeluarkannya Surat Presiden kepada DPR No. R-63/Pres/03/2010 pada 26 Maret 2010. Lalu, disusul dengan Rapat Bamus pada 8 April 2010 yang menugaskan Komisi I untuk membahasnya bersama pemerintah. Proses pembentukan itu diakhiri dengan persetujuan DPR pada Rapat Paripurna Pembicaraan Tingkat II (pengambilan keputusan) pada 1 Juni 2010. Pembahasan yang memakan waktu lebih dari dua bulan itu tidak banyak membuka ruang partisipasi bagi masyarakat yang lebih luas.
Forum RDPU hanya melibatkan kalangan pakar dan akademisi.62
Berbeda dengan pembahasan UU No. 4 Tahun 2010, UU No. 6 Tahun 2010 tentang Pengesahan Memorandum Saling Pengertian antara Pemerintah Republik Indonesia dan Kerajaan Kebawah Duli yang Maha Mulia Paduka Seri Baginda Sultan dan Yang Di-Pertuan Negara Berunei Darussalam tentang kerja sama di bidang pertahanan hanya dibahas dalam waktu kurang dari dua bulan. Diawali dengan Surat Presiden kepada DPR No. R-41/Pres/06/2010 pada 2 Juni 2010, kemudian ditindaklanjuti dengan Rapat Konsultasi pengganti Rapat Bamus pada 17
62 Pelibatan pakar dan akademisi antara lain Prof. Hasyim Djalal, Prof. Etty R. Agus, Prof.
Hikmahanto Juwana, dan DR. Edy Prasetyono (lihat Dokumen Resmi Laporan Komisi I DPR dalam Pembicaraan Tingkat II/Pengambilan Keputusan Terhadap Pembahasan RUU tentang Pengesahan Perjanjian Antara Republik Indonesia dan Republik Singapura Tentang Penetapan Garis Batas Laut Wilayah Kedua Negara di Bgian Barat Selat Singapura)
Juni 2010. Pada rapat itu, Komisi I ditugaskan untuk membahasnya bersama pemerintah. Proses pembahasan hanya berlangsung selama empat kali forum, yaitu:
1. RDP dengan Dirjen Hukum Kementerian Luar Negeri, Dirjen Strategi Pertahanan Kementerian Pertahanan beserta Tim Perunding dan Pejabat Mabes TNI pada 21 Juli 2010;
2. RDPU dengan pakar dan akademis, antara lain Lembaga Studi Pertahanan dan Studi Strategis Indonesia pada 22 Juli 2010;
3. Pembicaraan Tingkat I/Pengambilan Keputusan terhadap RUU pada 27 Juli 201063; dan
4. Pembicaraan Tingkat II/Pengambilan Keputusan terhadap Pembahasan RUU pada 29 Juli 2010.
Pengesahan perjanjian antara Indonesia dan Brunei merupakan tindak lanjut dari Memorandum of Understanding (MoU) yang telah ditandatangani pada 10 April 2003 di Jakarta. MoU itu meliputi kerja sama teknis, yaitu kerja sama di bidang dukungan produksi dan pelayanan, proyek-proyek yang berhubungan dengan peralatan, dan komponen-komponen pertahanan. Selain itu, terhitung pula kerja sama antara kedua badan pertahanan, termasuk industri pertahanan; pertukaran informasi intelijen, ilmu pengetahuan, dan teknologi pertahanan. Kemudian, MoU juga meliputi kerja sama di bidang sumber daya manusia pada badan-badan pertahanan kedua negara dan kerja sama angkatan bersenjata dalam bidang operasi, latihan bersama, serta logistik.
Dilihat dari empat forum pembahasan di atas, sesungguhnya DPR hanya melakukan satu kali rapat pembahasan dengan pemerintah. Padahal, perjanjian internasional tersebut banyak memuat substansi krusial yang perlu dibahas secara mendalam bersama pemerintah dan kiranya tidak mungkin dilakukan dalam satu kali rapat pembahasan.
Berbeda dengan dua RUU sebelumnya, pengajuan RUU yang ketiga (Indonesia-Rusia) tidak berujung pada pengesahannya sebagai UU. DPR menganggap ratifikasi perjanjian internasional itu lebih tepat ditindaklanjuti dengan Keppres. Hal itu didasari argumentasi singkat DPR dalam laporannya, yakni mengacu pada ketentuan Pasal 10 UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. Pasal itu menyebutkan ruang lingkup perjanjian internasional yang dapat disahkan dengan UU, yaitu:
1. masalah politik, perdamaian, pertahanan, keamanan negara;
2. perubahan wilayah atau penetapan batas wilayah negara Republik Indonesia;
3. kedaulatan atau hak berdaulat negara;
4. hak asasi manusia dan lingkungan hidup;
5. pembentukan kaidah hukum baru; serta 6. pinjaman dan/atau hibah luar negeri.
63 Pembicaraan Tingkat I/Pengambilan Keputusan Tingkat I merupakan forum akhir di tingkat komisi/alat kelengkapan yang bertugas membahas RUU bersama dnegan pemerintah. Pada tahapan ini itu, setiap fraksi menyatakan sikapnya sikap (setuju/tidak) berserta argumentasinya terhadap RUU yang telah dibahas bersama dengan pemerintah, . Sikap fraksi dituangkan dalam dokumen pandangan mini fraksi.
Jika susbtansi perjanjian internasional yang dibuat di luar ruang lingkup penjelasan tersebut, pengesahannya dilakukan dengan Keppres (Pasal 11 ayat (1) UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional). DPR menganggap substansi dalam kerja sama teknik-militer Indonesia-Rusia tidak termasuk dalam enam kriteria di atas. Jadi, ratifikasinya cukup menggunakan Keppres. Padahal, jika disandingkan dengan substansi perjanjian Indonesia-Brunei yang diratifikasi dengan UU No. 6 Tahun 2010, keduanya memiliki kesamaan materi. Pertama, keduanya berisi kerja sama di bidang pengadaan alusista bagi penyelenggaraan keamanan negara. Kedua, kedua peraturan dibuat untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia bagi pembinaan personel Tentara Nasional Indonesia (TNI).
Ketiga, kedua peraturan itu menstimulasi peningkatan kemampuan industri strategis nasional di bidang pertahanan. Akan tetapi, penjelasan mengenai diratifikasinya perjanjian Indonesia-Brunei dengan menggunakan Keppres serta kerja sama teknik militer tidak digolongkan dalam ruang lingkup pertahanan dan keamanan tidak dipaparkan oleh Komisi I DPR.
Di samping itu, ada kejanggalan pada naskah Laporan Komisi I yang secara resmi disampaikan dalam Rapat Paripurna DPR pada 21 September 2010. Dalam laporan itu, Komisi I tidak konsisten menyatakan bentuk hukum yang digunakan untuk meratifikasi perjanjian internasional antara Indonesia dan Rusia. Saat memaparkan argumentasi yang mengacu pada UU No. 24 Tahun 2000, DPR menyebutkan bentuk hukum yang meratifikasi adalah Keppres. Sementara itu, pada saat menyatakan pendapat, Komisi I menyebutkan bentuk hukum yang akan digunakan adalah Peraturan Presiden. Hal itu menunjukkan bahwa DPR tidak teliti dalam menentukan bentuk hukum yang tepat untuk meratifikasi perjanjian itu.
Dari proses pembahasan tiga RUU di atas, terdapat beberapa persamaan, yaitu:
1. waktu pembahasan yang relatif singkat (±2 bulan); terhitung sejak dikeluarkannya Surat Presiden hingga Rapat Paripurna Pembicaraan Tingkat II/pengambilan keputusan terhadap RUU yang akan disahkan; dan
2. kuantitas forum pembahasan bersama antara DPR dan pemerintah sangat sedikit.
3. minim partisipasi karena hanya melibatkan akademisi dan Lembaga Studi Pertahanan dan Studi Strategis Indonesia (Lespessi) saja, bahkan hanya melibatkan akademisi dalam perjanjian Indonesia-Singapura.
Pada tahapan pembahasan bersama antara DPR dan pemerintah, sesungguhnya RUU ratifikasi maupun RUU nonratifikasi tidak bisa diperlakukan berbeda. Alasannya adalah keduanya merupakan produk hukum yang sama, yaitu UU. Dengan demikian, tahapan pembahasannya juga sama. Hal yang selama ini terjadi dalam pembahasan bersama RUU ratifikasi adalah DPR cenderung pasif, tidak memperdebatkan substansi, dan menerima saja perjanjian yang sudah ditandatangani pemerintah. Itulah yang mengakibatkan proses pembahasan dapat diselesaikan dalam waktu yang sangat singkat, bahkan bisa diselesaikan dalam satu
kali rapat saja, misalnya RUU ratifikasi perjanjian Indonesia-Brunei. Padahal, materi perjanjian cukup banyak.
DPR hendaknya membahas RUU ratifikasi (termasuk isi perjanjiannya) secara teliti dan mendalam karena perjanjian internasional yang diratifikasi tentunya memberi dampak internal mengikat masyarakat. Tidak hanya itu, ratifikasi juga memberikan dampak eksternal di tingkat internasional.
Di samping itu, fase itu adalah fase ratifikasi (bukan konfirmasi). Di situlah fase DPR melaksanakan kewenangan konstitusionalnya sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 11 UUD 1945, “Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan negara lain”.
DPR bukan berperan sebagai “tukang stempel” perjanjian yang telah dibuat oleh pemerintah. Akan tetapi, DPR harus membahas isu-isu krusial yang terkandung dalam perjanjian itu sebagaimana pembahasan RUU nonratifikasi yang merupakan usul inisiatif pemerintah. Selain itu, ruang partisipasi juga harus dibuka selayaknya pembahasan RUU nonratifikasi karena dampak dari perjanjian internasional juga berimbas pada banyak pemangku kepentingan.
Ratifikasi dengan Keputusan Presiden atau Peraturan Presiden?
Satu dari tiga RUU pengesahan perjanjian internasional yang dibahas di DPR pada 2010 tidak berujung pada pengesahannya sebagai UU. RUU perjanjian internasional antara Indonesia dan Rusia tentang kerja sama teknik militer itu menurut DPR cukup diratifikasi dengan Keppres. Argumentasi DPR mengacu pada ketentuan Pasal 9 Ayat (2) UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional yang menjelaskan pengesahan perjanjian internasional dilakukan dengan UU atau Keppres. Kemudian, pasal 10 menjabarkan enam ruang lingkup pengesahan yang dilakukan dengan UU. Sementara itu, pasal 11 menegaskan materi perjanjian internasional di luar ruang lingkup yang diatur dalam pasal 10, yaitu pengesahan dilakukan dengan Keppres. Perjanjian kerja sama Indonesia-Rusia itu dianggap tidak masuk dalam ruang lingkup ketentuan pasal 10 sehingga proses ratifikasinya dilakukan dengan Keppres. Perjanjian internasional memiliki karakteristik materi yang bersifat mengatur (regeling). Namun, Keppres tidak bersifat mengatur.
Ketentuan Pasal 9 Ayat (2) dan Pasal 11 Ayat (1) UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional yang menyatakan bahwa ratifikasi dapat dilakukan dengan Keppres merupakan pengaturan yang tidak tepat. Ratifikasi perjanjian internasional dalam bentuk Keppres sesungguhnya mengadopsi dari ketentuan Surat Presiden No. 2826/HK/1960 yang disampaikan kepada DPR dalam rangka pelaksanaan ratifikasi perjanjian internasional. Surat Presiden itu selalu menjadi dasar pedoman sebelum adanya aturan khusus yang mengatur tentang perjanjian internasional. Pada masa itu, praktik ratifikasi mengalami kesimpangsiuran sehingga dibuatlah UU khusus yang mengatur tentang perjanjian internasional.
Sementara itu, bentuk Keppres masih dipertahankan.
Menurut Pasal 1 Angka 3 UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, disebutkan bahwa Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Keppres
merupakan salah satu bentuk dari ketetapan (beschikking) yang dilakukan oleh alat-alat pemerintahan berdasarkan kekuasaan istimewa (E. Utrecht, 1986).
Sebelum lahirnya UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, memang tidak ada kewajiban bahwa Keppres berisi ketentuan mengatur. Jadi, banyak Keppres berisi pengaturan. Namun, setelah diberlakukannya UU No. 10 Tahun 2004, pasal 56 menunjukkan bahwa keputusan pejabat negara64 yang bersifat mengatur tidak berlaku lagi. Dengan demikian, Keppres berisi materi penetapan yang bersifat konkret, individual, dan final, bukan materi yang bersifat mengatur (regeling). Materi pengaturan akan lebih tepat ditempatkan dalam produk hukum Peraturan Presiden. Dengan demikian, aturan Pasal 9 Dan Pasal 11 UU No. 24 Tahun 2000 perlu disesuaikan dengan ketentuan dalam UU No. 10 Tahun 2004.
Amunisi Sebelum Ratifikasi
Jumlah ratifikasi perjanjian internasional yang dilakukan Indonesia pascareformasi meningkat dari tahun-tahun sebelumnya. DPR periode 2004—2009 telah meratifikasi 21 perjanjian internasional (Rodja dkk, 2010). Alasan perlunya meratifikasi perjanjian internasional di antaranya untuk mengangkat citra Indonesia di dunia internasional. Selain itu, desakan dan kebutuhan riil masyarakat juga dapat menjadi alasan diberlakukannya ratifikasi itu.
Dampak yang perlu diperhatikan setelah meratifikasi perjanjian internasional dapat dilihat secara internal maupun eksternal. Secara internal, DPR dan pemerintah harus memiliki kemampuan untuk melakukan harmonisasi dan sinkronisasi dengan cara mengamandemen produk hukum nasional yang tidak sesuai dengan perjanjian internasional. Di samping itu, DPR dan pemerintah juga mampu membuat produk hukum baru yang diamanatkan oleh perjanjian itu untuk menjamin pelaksanaannya di tingkat nasional. Berikut beberapa hal yang harus diperhatikan untuk memberikan kepastian hukum atas implementasi perjanjian internasional di tingkat nasional.
1. Harus ada kajian implikasi mengenai produk hukum nasional yang harus diamandemen beserta argumentasi secara komprehensif, baik bagi ratifikasi yang dilakukan dengan UU maupun Keppres. Bagi ratifikasi yang dilakukan dengan UU, kajian implikasi dapat masuk dalam naskah akademis.
2. Untuk menjamin bahwa salinan naskah perjanjian internasional yang dibahas di DPR merupakan naskah yang benar-benar ditandatangani oleh pemerintah, perlu ada legalisasi bahwa salinan itu adalah salinan perjanjian asli. Legalisasi salinan naskah dapat dilakukan oleh Menteri Luar negeri
64 Keputusan pejabat dalam pasal 54 UU 10 Tahun 2004 adalah: Keputusan Presiden, Keputusan Pimpinan Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Daerah, Keputusan Ketua Mahkamah Agung, Keputusan Ketua Mahkamah Konstitusi, Keputusan Kepala Badan Pemeriksa Keuangan, Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Keputusan Menteri, keputusan kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Keputusan Gubernur, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Keputusan Bupati/Walikota, Keputusan Kepala Desa atau yang setingkat
sebagai menteri yang bertanggung jawab di bidang hubungan luar negeri dan politik luar negeri.
3. Dalam lampiran UU No. 10 Tahun 2004, disebutkan bahwa UU tentang ratifikasi perjanjian internasional. Pada dasarnya, ratifikasi terdiri dari dua pasal yang ditulis dengan angka arab. Pasal 1 memuat pengesahan perjanjian internasional dengan memuat pernyataan melampirkan salinan naskah aslinya atau naskah asli bersama dengan terjemahannya dalam bahasa Indonesia. Pasal 2 memuat ketentuan mengenai saat mulai berlaku. Kata
“pada dasarnya” berarti tidak menutup kemungkinan bahwa dapat ditambahkan pasal lain selain dari kedua pasal itu. Penambahan pasal dalam batang tubuh UU ratifikasi dibutuhkan untuk memuat ketentuan peraturan perundang-undangan lain yang harus diamandemen ataupun dibuat baru sesuai dengan amanat perjanjian internasional. Selain itu, pasal yang memuat batas waktu pembentukan peraturan perundang-undangan juga penting untuk diatur di dalamnya.
4. DPR maupun pemerintah harus konsisten dengan ketentuan UU No. 10 Tahun 2004 yang dalam pasal 1 disebutkan bahwa UU ratifikasi memuat pernyataan melampirkan salinan naskah aslinya atau naskah asli bersama dengan terjemahannya dalam bahasa Indonesia. Pada praktiknya, sulit sekali ditemukan naskah UU ratifikasi yang melampirkan naskah aslinya, terlebih naskah asli beserta terjemahannya dalam bahasa Indonesia. Lampiran UU merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari UU itu sendiri. Keduanya ditempatkan dalam sebuah tambahan lembaran negara yang seharusnya tidak terpisah satu sama lain. Tidak adanya lampiran yang memuat salinan naskah asli perjanjian merupakan tindakan yang tidak sesuai dengan ketentuan UU No. 10 Tahun 2004. Hal itu juga menghambat masyarakat dalam mengakses informasi publik.
5. Salah satu permasalahan hukum adalah perbedaan penafsiran dalam membaca pasal-pasal yang berbahasa Indonesia, terlebih yang berbahasa asing. Pada umumnya, perjanjian internasional menggunakan bahasa asing, khususnya perjanjian multilateral. UU No. 10 Tahun 2004 maupun UU No. 24 Tahun 2000 tidak mengatur kewajiban untuk menerjemahkan perjanjian internasional yang berbahasa asing ke dalam bahasa Indonesia sebagai dokumen terjemahan resmi yang dilampirkan dalam UU dan ditempatkan dalam tambahan lembaran negara. Hal itu dilakukan untuk meminimalisasi permasalahan multitafsir dalam membaca perjanjian internasional.
Jika dilihat dampak ratifikasi secara eksternal, hal yang harus menjadi perhatian pemerintah dan DPR adalah memastikan kesanggupan Indonesia untuk menyampaikan laporan kepada lembaga internasional yang ditunjuk dalam perjanjian. Selain itu, perlu ada kesiapan membuka diri untuk ditelaah (review) dan diberikan masukan terhadap kebijakan dalam negeri yang diambil terkait dengan hal-hal yang diperjanjikan. Hal itu disebabkan banyaknya perjanjian internasional, khususnya perjanjian multilateral yang memuat mekanisme pelaporan serta penelaahan. Di samping itu, perlu kewaspadaan penuh bagi pemerintah maupun DPR sebelum meratifikasi perjanjian internasional karena pada kenyataannya, perjanjian internasional sering kali dimanfaatkan sebagai instrumen politik dari
negara maju kepada sejumlah negara berkembang sebagai pengganti dari alat kolonialisme (Juwana, diakses pada 28 Februari 2011).
Hambatan terbesar dalam proses ratifikasi perjanian internasional adalah tidak terlaksananya perjanjian tersebut dalam implementasi hukum nasional. Jika DPR dan pemerintah tidak memiliki kapasitas untuk menerima konsekuensi ratifikasi dari segi internal maupun eksternal, sebaiknya tidak usah melakukan ratifikasi. Akan tetapi, DPR dan pemerintah dapat mengadopsi aturan-aturan internasional yang baik dalam hukum nasional.
AKHIR DARI CATATAN
Awal masa jabatan adalah masa adaptasi, setidaknya terhadap tiga hal, yaitu memetakan dan menyusun kekuatan politik di DPR, menjajaki metode dan cara kerja, serta membangun relasi antara presiden dan lembaga negara lain. Tidak heran, tahun-tahun pertama di DPR umumnya dipenuhi dengan hal-hal yang bersifat politis untuk menancapkan kekuasaan agar memiliki posisi tawar yang kuat dalam melaksanakan fungsi-fungsinya. Hal itu tentunya berpengaruh pada capaian target dan kinerja legislasi.
Belajar dari pengalaman, pada awal periode 2004—2009, masa jabatan DPR dipenuhi dengan konflik politik antara koalisi kebangsaan dan koalisi kerakyatan.
Hasilnya, hanya 14 UU yang dihasilkan selama setahun. Sejarah pun terulang.
Terhitung akhir 2010, DPR hanya menyelesaikan 16 UU atau hanya 2 UU lebih banyak dari periode sebelumnya.
Capaian tersebut tentunya membuat cemas. Masyarakat memiliki harapan akan DPR yang berkualitas dilihat dari fakta bahwa mayoritas Anggota DPR berpendidikan setingkat sarjana dan berasal dari kelompok yang produktif, muda, dan menjanjikan. Namun, hal itu tidak diikuti dengan pengalaman yang mumpuni di bidang politik serta pengalaman dan pemahaman kontekstual yang kuat akan wilayah dan rakyat yang diwakilkannya. Mayoritas Anggota DPR masih berasal dari Jabodetabek, bahkan hampir setengahnya tinggal di DKI Jakarta. Fakta itu memunculkan pertanyaan besar soal fungsi representasi atau keterwakilan yang melekat pada Anggota DPR.