3.3 불법조업의 실태
3.3.1 불법조업의 개관
불법어업은 1990년 8월 1일(법률 제4252호)개정된 수산업법 에서 처음으 로 이 용어를 사용하기 시작하였고, 부적법 또는 위법하게 행하는 어업 즉, 적 법요건을 결여하여 처벌의 대상이 되는 어업을 말한다. 부적법 또는 위법한 어 업이란 수산자원의 보호와 어업질서 및 선박안전에 관하여 규정하고 있는 형식
107)참고로 수사기관은 수사의 주체를 기준으로 보았을 때 일반사법경찰관리와 특별사법경찰관 리로 나누어진다.일반사법경찰관은 해양경찰과 검사이고(형사소송법 제196조),특별사법경찰 관리(형사소송법 제197조)는 주로 해사와 어업분야를 담당하는 어업관리단 소속의 감독공무 원,선원법에 의한 선장,선원근로감독관,해군함정의 장교 등의 공무원이 있다.
적 의미의 수산업법 을 말 한다(수산업법 제62조).
또한 손해의 발생 여부와는 상관없이 수산관계 법령인 수산업법 , 원양산 업발전법 , 기르는 어업법 , 수산자원관리법 , 내수면어업법 , 어업자원보 호법 , 영해 및 접속수역법 , 배타적 경제수역에서의 외국인 어업 등에 대한 주권적 권리의 행사 등에 관한 법률 등의 규정을 위반하여 행하는 어업을 말 하며,108) 어항법 , 어선법 , 공유수면매립법 , 토지수용법 , 공공용지의 취 득 및 손실보상에 관한 특례법 , 해양오염 방지법 , 개항질서법 , 유류오염 손해배상보장법 등의 법령 중 수산업에 관하여 규율하는 내용에 저촉되거나 하위 법령인 수산업법시행령 , 수산자원 보호령 , 선박안전조업규칙 , 어업 면허 및 어장관리에 관한 규칙 , 육성수면의 지정과 관리에 관한 규칙 , 공동 낚시터의 지정과 관리에 관한 규칙 등 대통령령과 부령, 해양수산부 고시 등 을 위반하여 행하는 어업을 말한다.109)
과거에는 적법 요건이 결여된 어업으로서 처벌의 대상이 되는 어업을 범칙어 업 또는 부정 어업이라고 정의했다. 대부분의 부적법 어업이 단순히 수산관계 법령을 위반하여 행하는 어업으로서 어업면허·허가·신고의 내용이나 조건을 위 반하여 행하는 어업과 그러한 행정절차를 거치지 않고 행하는 어업을 포함하였 기 때문이다. 그러나 수산자원은 국가 관리자원이기 때문에 국가는 어업허가라 는 절차를 통해 그 이용자를 규제하며, 또 수산자원의 상태가 위태롭게 되지 않는 수준으로 보존·관리할 책무를 부담하는 것이다.110)
그리고 국제식량농업기구(UN-FAO)에서도 불법어업이란 ‘당해 국가의 허가 없이 또는 관계 법령 및 국제법을 위반하거나 국제적 의무를 위반하는 어업활 동’이라고 유사하게 정의하고 있다.111) 이러한 관점에서 부적법 또는 위법한 어업은 적법한 절차를 통하여 어업을 하는 어업자뿐만 아니라 어업자원을 관리 하여 할 국가 책무에 어떠한 형태로든 손해를 끼친다.
108)이종근, 불법어업 단속제도에 관한 연구 ,수산해양교육연구,제22권 제3호,2010,pp.306. 109)서만석·김일평, 우리나라 서해 중남부의 불법어업에 대한 연구 ,수산해양교육연구,제17권
제2호,2005,p.171.
110)차철표, 수산업법상 어업자원관리제도의 입법론적 연구 ,한국해양대학교 법학박사학위논 문,1998,p.66.
111)InternationalPlan ofAction to prevent,deter and eliminate Illegal,Unreported and UnregulatedFishing§3.1.
그러므로 수산관련법을 위반하는 행위가 국가의 어업자원 관리에 상당한 지 장을 초래한 경우 또는 자원을 이용할 권리를 가진 자에게 손해를 입힌 경우 그 손해를 부담해야하기 때문에 불법어업이라고 정의하여도 무방하다고 본 다.112) 하지만 불법어업이 발생시킨 손해액을 평가하기란 대단히 어렵고, 또한 불법어업에 적용하기도 어려운 성격을 가지고 있다.113)
한편, 현대 국제사회에서 불법조업의 위협 속에서의 식량불안정은 국제평화 와 안보에 커다란 위협적인 것으로 확인되었으며, 어업분야에서는 어업자원의 남획이 지속가능한 어업의 성공에 가장 큰 요소의 위협으로서 세계의 식량불안 정에 영향을 미치고, 어업자원의 남획의 주요인은 IUU 어업 때문이며, 이는 연 안국의 관할수역 및 국제관할에서 발생할 수 있다. IUU 어업 중 일부는 조직 적인 범죄나 불법행위 등에 연관되기도 하며, 주로 기국의 관할권이 제대로 행 사되지 못하는 것이 주요 원인이다.
유엔해양법협약 상 배타적 경제수역에서의 어업에 관한 관할권은 핵심 그 자체이며, 특히 경제적 관할권을 규정, 명시하고 있다. 유엔해양법협약 은 배 타적 경제수역 내에서 연안국의 수산자원의 보존과 이용에 관한 주권적 권리의 행사(유엔해양법협약 제56조)와 더불어 그에 수반되는 의무를 이행할 것을 동 시에 규정하고 있다. 연안국은 생물자원의 보존 및 최적 이용을 위한 의무를 다하여야 하며(유엔해양법협약 제61조, 제62조), 이를 보장하기 위해 집행조치 를 할 수 있다(유엔해양법협약 제73조).
게다가, 연안국은 양자협정 또는 지역협정을 체결하여 타국에게 어로를 허용 하며 국내입법을 통하여 타국 어선의 입어를 규정하며, 타국의 배타적 경제수 역에서 조업하는 어선은 당해 수역 연안국의 법령에 의하여 확립된 자원 보존 조치와 기타의 입어조건을 준수해야 한다(유엔해양법협약 제62조 제4항). 그러 므로 배타적 경제수역에서의 연안국은 IUU 어업에 의한 안보측면에서의 위협 에 대해 어업에 대한 경제적 관할권을 행사할 수 있는 것은 명백한 것이다.114)
112)차철표․정순범, 불법어업의 단속에 관한 법리 고찰 ,해사법학연구,제11권 제1호,1999, p.183.
113)이종근,앞의 논문,p.306.
114)임채현·이윤철, 연안국 해양안보관할권에 관한 국제법적 고찰 ,해사법연구,제20권 제1호, 2008,p.429.
연안국의 불법조업의 원인을 살펴보면, 자국의 수산업에 있어서 가장 큰 문 제 중 하나가 소위 불법조업문제로 많은 어업종사자들이 정부가 자원관리를 위 해 시행하고 있는 규제들을 위반함으로써 수산자원의 재생산능력을 감소시킨다 는 점이다. 이러한 불법조업의 원인115)으로 몇 가지를 들 수 있는데, 첫째, 수 산자원의 공유재산적인 성격 때문이다. 즉, 일부 어업종사자들이 남보다 먼저 더 많이 수산자원을 어획하려는 과정에서 불법행위를 자행하게 되고 나머지 어 업종사자들도 이들의 불법행위로 인해 손해를 볼 수 없다는 인식하에 덩달아 불법어업에 참여하게 된다.
둘째, 자원관리를 위한 일부 규제에 대해 어업종사자들이 현실에 적합하지 않다는 이유로 법을 준수하지 않는 경우도 있는데 규제의 적합성 여부에 관계 없이 어업종사자들의 이러한 행위는 불법어업으로 분류된다. 셋째, 수산자원 감 소와 수산물 수입개방 등으로 인해 어업경영이 악화됨으로써 어업종사자 스스 로 자기가 하는 행위가 불법인 줄 알면서 생계유지를 위해 불가피하게 불법어 업에 종사하는 경우가 있다.
또한 불법조업의 유형116)으로는 어업의 금지구역, 금지기간 및 금지대상을 행 하는 어로행위, 법적 최소 크기에 미달하는 망목으로 된 어구에 의한 어로행위, 어업허가가 전혀 없는 선박에 의한 어로행위, 허가를 받았거나 허가내용대로 조업하지 않고 다른 조업방법을 행하는 경우 등을 말한다(수산업법 제78조 및 제79조).
첫째, 무허가어선에 의한 불법어업은 우리나라 연근해에서 가장 많이 있는 전형적인 불법조업중의 하나이다. 소위 소형기선저인망어업은 수산업법에서 정 하고 있지 않는 대표적인 어업이고, 이 어업은 1996년 이후 불법조업의 검거 건 수면에서 해마다 3천여 건에 이른다. 소형기선저인망어업은 어장형성과 관 계없이 수십여 척이 주·야간을 불문하고 집단적으로 조직적으로 불법조업 활 동을 하며, 불법적 단체를 조직하여 해상집행기관의 지도와 단속에도 불구하고
115)신영태,“불법어업에 대한 정책방향”,월간 해양수산,통권 제246호,2005.3,pp.1;최종화·정 도훈·차철표,앞의 논문,pp.200∼201;이명규·이남우, 불법어업에 대한 효율적 규제방안에 관 한 연구 ,한국마린엔지니어링학회 후기학술대회,2005,p.79.
116)최종화·정도훈·차철표, 우리나라 연근해 불법어업의 유형별 발생원인과 어업질서 확립방안 에 관한 연구 ,수산해양교육연구,제14권 2호,2002,pp.193∼195.
조직적으로 대항하는 행태를 보이며, 특히나 이 어업은 법률에서 지정하고 있 는 허용된 어구와 부속어구를 사용하지 않고, 규정하고 있는 망목보다 아주 작 은 것을 사용함으로써 치어도 한번 그물 안에 들어오면 빠져나가지 못하게 하 여 어획한다.
또한 해저를 청소하듯 거의 싹쓸이 하다시피 하여 치·자어의 산란장과 생육 장 환경을 파괴하거나 소멸시키기 때문에 수산어족자원을 고갈시키는 주요 어 업으로 지목된다. 더군다나 이 어업은 통발이나 연승어업과 같이 해저나 수중 에 설치하여 어획하는 어업의 부설 어구를 파손 또는 훼손하여 업종 간 시비로 어구분쟁을 유발시키기도 한다. 현재 총톤수 20tons 미만의 어선에 의하여 이루 어지는 소형기선저인망어업은 법률적으로 허용되지 않는 어업이기 때문에 수 산업법 제57조를 위반한 것이다.
이렇듯 정부는 불법조업을 해결하기 위해 2004년도까지 다양한 노력을 하였 으나 뚜렷한 성과를 보지 못했다. 이러한 불법어업 문제가 해결되지 않는 한 수산자원의 관리적 측면에서도, 각 종 수산정책적인 측면에서도 실효성을 거둘 수가 없기에 그동안의 고질적 문제인 소형기선저인망어업에 대해 2004년 12월
9일 소형기선저인망어업정리에 관한 특별법 이 국회를 통과함에 따라 2005년
4월부터 소형기선저인망어선의 매입·정리가 시작되었다.
둘째, 허가어선에 의한 불법어업은 허가받은 어선이 허가받은 내용과 다른 어구·어법으로 행하는 대표적인 사례는 근해유자망어업의 허가를 받은 어선이 고정자망을 사용하거나, 또는 고정자망어업의 허가를 받은 어선이 유자망을 사 용하거나, 20tons 이상의 중형기선저인망어업의 허가를 받은 어선이 전개판을 사용하여 조업하는 경우이다.
또한 삼중 자망어업은 해양수산부장관 승인구역 내에서 어업활동이 허용된 다. 만약 승인구역이외의 장소에서 어업활동을 하였을 경우에 수산업법 제41 조 위반인지 제57조 위반인지, 아니면 수산자원보호령 제17조 위반인지에 대 해 다툼이 있을 수 있지만, 삼중 자망어업은 어업허가의 대상은 아니지만, 해양 수산부장관이 승인한 어업으로서 법정 어법이기 때문에 수산업법 제41조를 위반한 것으로 볼 수 있다.