Karakter konflik yang berkembang dalam beberapa dasawarsa terakhir ini tidak lagi didominasi oleh konflik antarnegara, melainkan konflik yang terjadi di dalam wilayah suatu negara. Dua elemen kuat sering bergabung dalam konflik seperti ini: elemen identitas, dan elemen distribusi. Jenis konflik seperti itu cenderung bertahan lama, dan fasenya silih berganti, antara bersifat laten dan terbuka. Skala penderitaan manusia juga sangat dahsyat. Konflik yang demikian, meskipun ada di tingkat internal, juga bisa menyebar hingga jauh keluar perbatasan geografis negara di mana konflik berlangsung. Ini menandakan bahwa konflik dalam negara yang rendah tingkatannya pun bisa meningkat menjadi konflik antarnegara yang lebih tajam. Jika ini terjadi, maka korban jatuh diperkirakan akan jauh lebih banyak.
Dengan pelajaran sebagaimana disebutkan di atas, maka tak mengherankan apabila semua pihak yang terlibat dalam konflik, baik internal dan eksternal, berusaha keras untuk menyelesaikan konflik. Kelihatannya, pihak-pihak yang berkonflik memiliki sebuah kesadaran, bahwa konflik yang berlarut-larut akan membuat pihak yang berkonflik membayar harga yang tak murah, dan menghabiskan energi yang tak terhitung besarnya. Masyarakat di wilayah itu demikian juga, mereka tak akan
MERANGK AI K ATA DAMAI
34
pernah bebas dari penderitaan sebagai akibat langsung dan tidak langsung konflik, bahkan sebuah generasi dapat saja lenyap karena konflik.
***
Demikian halnya dalam kaitannya dengan konflik bersenjata antara Gerakan Aceh Merdeka (GAM) dan Pemerintah Indonesia. Dalam beberapa catatan, angka kematian hampir mencapai seribu orang setiap tahun sepanjang tahun 1999, 2000 dan 2001. Termasuk yang tewas adalah mereka yang berstatus penduduk sipil yang tidak ada hubungannya sama sekali dengan konflik, atau tidak mengambil bagian apapun dalam konflik. Di luar angka korban tersebut, konflik bersenjata di Aceh telah menghancurkan banyak sisi kehidupan sosial politik dan ekonomi, dan menimbulkan rasa takut dan trauma yang mendalam di kalangan warga masyarakat, khususnya yang bertempat tinggal di pedalaman di beberapa kecamatan di sejumlah daerah kabupaten di Aceh. Akibatnya sangat parah, kantor-kantor pemerintahan di tingkat desa dan tingkat kecamatan tidak berfungsi maksimal, mobilitas masyarakat sehari-hari menjadi sangat terganggu, dan angka kemiskinan juga meningkat. Kondisi ini tak hanya memberi beban kepada pemerintah pusat dan daerah, namun juga bagi PBB dan masyarakat internasional, karena sesungguhnya dampak konflik berpeluang menyebar ke luar batas geographis Aceh.
Proses formal untuk mencapai perdamaian dimulai pada tahun 1999 ketika Presiden Abdurrahman Wahid menyetujui kehadiran Hendry Dunant Centre (HDC) untuk menjadi mediator dalam perundingan Pemerintah RI dengan wakil-wakil Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Pada masa-masa awal, dengan difasilitasi oleh HDC, kedua belah pihak menyetujui kesepakatan yang disebut dengan Joint
Understanding for Humanitarian Pause (Kesepakatan Bersama Jeda Kemanusiaan)
pada Tahun 2000. Tujuan dari kesepakatan ini adalah untuk memungkinkan kedua belah pihak membahas lebih lanjut berbagai masalah yang terjadi, menghentikan kekerasan, dan untuk memungkinkan penyaluran bantuan kemanusiaan kepada para korban konflik di berbagai daerah.
35
ISU-ISU KRITIS DALAM PEMBANGUNAN PERDAMAIAN ACEH
lain terlihat pada intensitas kekerasan yang tetap tinggi, dan kedua pihak tidak berhasil mencapai kesepakatan-kesepakatan lain yang lebih strategis. Karena itu, usaha berikutnya dilakukan dalam bentuk The Cessation of Hostilities Agreement (COHA) pada Desember 2002. Pada masa ini, disepakati juga penentuan zona-zona aman di beberapa daerah seperti Aceh Besar, Pidie, Bireuen, dan Aceh Utara. Namun, pihak militer Indonesia kelihatannya tidak puas, dan sebagai akibatnya Pemerintah Pusat di bawah kepemimpinan Presiden Megawati Soekarnoputri, memberlakukan status Darurat Militer pada Mei 2003 – Mei 2004 dan kemudian melakukan operasi militer besar-besaran.
Status Darurat Militer itu, kemudian dicabut dan diganti dengan status Darurat Sipil pada Mei 2004, dan seharusnya berakhir pada Mei 2005. Namun keadaan kemudian berubah drastis, ketika gempa dan tsunami melanda sebagian besar daratan Aceh pada 26 Desember 2004. Bencana ini menjadi salah satu bencana dengan korban terbesar di abad modern, karena itu mau tidak mau, Pemerintah Indonesia harus membuka Aceh bagi dunia internasional untuk melaksanakan misi-misi kemanusiaan. Status darurat sipil untuk Aceh menjadi tidak lagi berlaku, dan meskipun disebut-sebut bahwa rancangan untuk mencari solusi damai terus diupayakan sepanjang tahun 2004, namun tak bisa dipungkiri bahwa bahwa proses perdamaian yang diakhiri dengan penandatanganan Memorandum of
Understanding (MoU) antara wakil GAM dan wakil Pemerintah Indonesia pada 15
Agustus 2005 di Helsinki, Finlandia, terjadi karena pengaruh bencana tersebut. Setelah bencana dahsyat itu, memang sepertinya Aceh tak memiliki apapun lagi untuk diperebutkan oleh pihak-pihak yang berkonflik. Karena itu, pilihan paling tepat adalah menempuh jalan damai untuk membangun kembali berbagai infrastruktur sosial dan ekonomi yang hancur dan memulihkan trauma para korban dan keluarga yang ditinggalkan karena gempa dan tsunami besar tersebut, yang seperti disebutkan di atas, diakhiri dengan penandatanganan MoU Helsinki.
***
MERANGK AI K ATA DAMAI
36
upaya yang mudah. Perdamaian sebagai suatu resultan dari sebuah negosiasi yang sarat dengan berbagai kepentingan, adalah sebuah bangunan yang kompleks, yang membutuhkan tidak hanya perencanaan dan strategi yang komprehensif melainkan juga mensyaratkan anggaran yang cukup dengan pendekatan yang adil, efisien dan efektif, untuk membuat bangunan tersebut dapat terus kokoh berdiri. Di atas sudah disebutkan dua elemen penting yang mengemuka dalam konflik internal, yaitu identitas dan distribusi. Dalam konteks Aceh, secara normatif, identitas ke-Acehan sudah muncul melalui UU No. 44/1999 yang memberi keistimewaan kepada Aceh, kemudian UU No. 18/2001 berkaitan dengan otonomi khusus untuk NAD, dan terakhir UU No. 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh (UU PA). UU PA bahkan mengatur lebih banyak, misalnya pemilihan langsung kepala daerah, yang dapat diikuti oleh calon perorangan, dan pembentukan partai politik lokal. Hukuman cambuk terhadap beberapa bentuk pelanggaran pidana, semakin menegaskan keistimewaan Aceh dibanding provinsi lain di Indonesia. Dengan kata lain, identitas ke-Acehan sudah cukup terakomodasi dalam sejumlah aturan.
Kondisi saat ini menunjukkan bahwa program-program pembangunan pasca-BRR, yang berada di bawah tanggung jawab Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota, belum mampu menyerap tenaga kerja yang dalam jumlah yang lumayan, sehingga angka kemiskinan pun tak menurun secara signifikan. Di pihak lain, terjadi berbagai ketidaksiplinan dan kejadian salah urus dalam tata kelola keuangan daerah, yang mengakibatkan terganggunya program-program pembangunan. Bahkan beberapa daerah kabupaten/kota, mengalami defisit APBK, sesuatu yang sulit diterima oleh akal sehat. Besar kemungkinan, suatu saat nanti, para kepala daerah dan wakil kepala daerah akan menjadi tersangka atau terdakwa dalam kasus-kasus korupsi. Ketika penegakan hukum dilakukan kepada para elit, sangat mungkin akan ditarik kepada kepada isu ketidaksenangan Pemerintah Pusat kepada Aceh, atau disebut sebagai bagian dari skenerio untuk melemahkan Pemerintah Aceh. Pada akhirnya, muncul mobilisasi benih-benih kebencian dari masyarakat Aceh kepada Pemerintah Pusat, yang kemudian dapat memicu gerakan separatisme jilid berikutnya.
kekecewaan-37 kekecewaan di kalangan masyarakat akar rumput; bahwa kepala daerah dan wakil kepala daerah yang dipilih langsung, termasuk dari kalangan mantan GAM, ternyata tidak mampu mengangkat kesejahteraan ke arah yang lebih diinginkan, atau bahwa perdamaian ternyata tidak membuat keadaan menjadi lebih baik. Ini kemudian dapat menimbulkan gerakan kolektif untuk menolak kepala daerah dipilih secara langsung, atau untuk menolak kepala daerah dari unsur perorangan, yang niscaya bertentangan dengan semangat MoU Helsinki dan aturan dalam UU PA. Sekedar untuk menambah informasi, Menteri Dalam Negeri mulai membicarakan kemungkinan pemilihan gubernur dan wakil gubernur di masa mendatang dilakukan oleh DPRD, sedangkan yang dipilih langsung hanya kepala daerah kabupaten/kota. Keinginan tersebut juga berlawanan dengan UU PA, sehingga berpotensi menimbulkan ketegangan antara Aceh dan Jakarta.
Isu pemekaran Provinsi Aceh menjadi tiga provinsi, dua yang lain adalah Provinsi Aceh Lauser Antara (ALA) dan Provinsi Aceh Barat-Selatan (ABAS) berkemungkinan akan menyelinap di balik kondisi di atas. Jika dulu GAM antara lain muncul karena politik diskriminatif Pemerintah Pusat dalam hal distribusi dana pembangunan, maka elit dan warga masyarakat di kedua wilayah itu memunculkan isu mengenai rendahnya alokasi APBA untuk pembangunan wilayah mereka. Akan terjadi “pertemuan” kepentingan antara elit politik nasional dengan elit politik lokal di kedua wilayah tersebut, yang bukan tidak mungkin akan berujung kepada berdirinya dua provinsi baru itu, yang jelas bertentangan dengan UU PA. Selama ini terlihat gejala, bahwa militer dan beberapa partai politik besar di Jakarta, mendukung terbentuknya Provinsi ALA dan Provinsi ABAS. Dengan demikian, poros konflik yang berpotensi menganggu perdamaian menjadi sangat kompleks, melibatkan institusi di jajaran Pemerintah Pusat dan elit politik di Jakarta dan elit politik dan masyarakat di wilayah ALA dan ABAS dengan Pemerintahan Aceh (Pemda dan DPRA, yang didominasi oleh Partai Aceh) dan masyarakat Aceh yang kontra dengan rencana pemekaran.
Tantangan lain berkaitan dengan bagaimana keberadaan partai politik lokal dan hasil pemilu legislatif yang lalu—di dalam mana Partai Aceh menjadi mayoritas di beberapa kabupaten/kota di Aceh. Partai Aceh tidak boleh menerima kemenangan
MERANGK AI K ATA DAMAI
38
ini dengan sikap gembira semata-mata, melainkan juga menerima kemenangan sebagai suatu beban, yaitu bagaimana membantu terciptanya pemerintahan yang adil dan bersih serta legislatif yang responsif kepada kebutuhan rakyat. Jika tidak demikian, maka partai politik lokal akan tamat riwayatnya, dan berkemungkinan untuk ditinggalkan oleh konstituennya pada Pemilu 2014. Keadaan ini belum tentu dapat diterima dengan suka rela oleh para mantan GAM atau Komite Peralihan Aceh (KPA) yang membentuk Partai Aceh. Itu artinya, terbuka suatu konflik horizontal baru di Aceh di masa mendatang. Mereka akan mengatakan bahwa rakyat Aceh melupakan sejarah dan melecehkan MoU Helsinki. Berkenaan dengan partai politik lokal ini, situasi akan dapat lebih memburuk jika Pemerintah Pusat dan elit politik di Jakarta, suatu saat nanti, meninjau kembali aturan menyangkut keberadaan partai politik lokal karena ada semacam kekhawatiran menguatnya lokalisme di daerah-(daerah) yang diizinkan untuk mendirikan partai politik. Sekali lagi, keadaan ini dapat menimbulkan perlawanan dari berbagai elemen di Aceh, karena ada pengingkaran terhadap isi MoU Helsinki.
Kelambanan Pemerintah Pusat dalam melaksanakan beberapa amanah UU PA dapat merupakan sebuah ganjalan besar. Dari tiga Perpres yang harus dibuat, hanya satu yang sudah ditetapkan. Sedangkan dari tujuh Peraturan Pemerintah yang disebut dalam UU PA, juga hanya satu yang disahkan oleh Jakarta. Masalah lain adalah berkaitan dengan pembentukan UU Pengadilan HAM di Aceh serta Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR), dua hal yang dengan jelas disebut dalam MoU Helsinki dan UU PA. Mengenai Pengadilan HAM di Aceh, disebutkan dalam UU PA bahwa putusan Pengadilan (nantinya) tersebut memuat antara lain pemberian kompensasi, restitusi, dan atau rehabilitasi bagi korban pelanggaran HAM. Itu artinya, Pengadilan HAM bukan semata instrumen untuk menindak pelaku pelanggaran HAM, melainkan juga untuk memenuhi hak-hak para korban. Sedangkan mengenai KKR, keadaan jauh lebih rumit. Dalam MoU Helsinki disebutkan, pembentukan KKR Aceh harus dengan mengacu kepada UU KKR Nasional, tetapi karena ada judicial
review, UU KKR Nasional dinyatakan tidak berlaku lagi oleh Mahkamah Konstitusi.
Pemerintah Pusat saat ini sedang menyusun RUU KKR Nasional, namun RUU tersebut ternyata tak menampung aspirasi pembentukan KKR Aceh, melainkan hanya
39 menyebut bahwa perwakilan KKR akan dibangun di setiap provinsi di Indonesia.
***
Semua hal yang sudah diuraikan di atas, bukanlah sesuatu yang sifatnya komprehensif. Dari segi pendekatan, uraian-uraian lebih merupakan asumsi dengan mendasarkan pada realitas yang berkembang dewasa ini di Aceh. Tetapi satu hal sudah jelas, bahwa di antara sekian banyak proses mencapai perdamaian dari konflik-konflik yang mematikan (deadly conflict) di berbagai belahan dunia, maka proses untuk mencapai perdamaian dalam konflik Aceh merupakan sebuah contoh yang sangat berguna baik bagi kepentingan akademik maupun kepentingan praktis. Secara teoritis, dan dalam setting sosial dan politik, sebenarnya kehidupan tak pernah dapat bebas dari konflik. Pada tingkat praktis, apa yang terjadi di Aceh merupakan sebuah sumbangan kemanusiaan yang besar, bahwa pada akhirnya konflik bukan hanya dapat dikelola, melainkan juga dihilangkan. Tetapi dalam konteks Aceh pula, penandatanganan naskah perdamaian dapat juga sebenarnya dipandang sebagai sebuah “tindakan mudah,” yang sedangkan hal yang terberat adalah bagaimana mempertahankan perdamaian itu. Dengan kata lain, konflik yang sudah hilang tersebut, dapat muncul kembali ke permukaan.
Pemaparan di atas lebih mengacu kepada spektrum yang bersifat makro, atau pada tataran politik yang lebih luas, tanpa bermaksud untuk mengatakan bahwa hal-hal yang bersifat mikro sudah “selesai” dalam konteks pembangunan perdamaian di Aceh. Di samping itu, berbeda dengan provinsi lain, apapun kebijakan dan peristiwa yang berlangsung di Aceh, berkemungkinan untuk selalu dihubung-hubungkan dengan masa depan perdamaian, karena itu semua yang cinta damai, perlu dengan jeli untuk mengantisipasi hal ini, agar tidak menambah buruk keadaan di masa mendatang. Organisasi masyarakat sipil yang kelihatannya seperti melihat tidak ada masalah apa-apa dalam pembangunan perdamaian di Aceh, perlu juga menaruh kepedulian terhadap berbagai kemungkinan yang sudah diterangkan di atas, untuk membantu Aceh tidak kembali ke masa lalu yang hitam dan kelam.***