근로자의 소득보장을 위한 전통적인 소득이전 정책은 근로 유인에 대한 부정적인 효과로 인해 항상 논쟁의 대상이 되어왔다(홍경준, 2011). 이에 따라 최근 근로자에 대한 복지국가의 대응은 주로 적극적 노동시장 정책
[표 4-6] 근로가구 대상 공적 소득이전 규모
(단위: 만원) 구분
사회적 조세 지출
총공적 사회 소득이전
복지지출
기초 생보
사회
보험 보조금
근로가구 133.2 9.5 84.5 39.3 60.1 192.3
비근로가구 511.5 92.6 325.4 93.5 2.9 514.4
(active labor market policies)과 취업유인정책(making work pay policies) 등으로 요약되며, 근로자에 대한 직접적인 이전보다는 서비스 형태의 지원 이나 간접적인 수단이 주로 확대되어 왔다.
그러나 최근 전통적인 복지국가의 정책수단 역시 이러한 경향을 반영하여 정책대상에 대한 이전이 근로여부에 따라 결정되도록 설계됨에 따라 근로자 와 근로가구에 대한 이전의 규모와 범위는 지속적으로 확대되고 있는 것으 로 보인다. 뿐만 아니라 사회경제적 환경변화에 따른 노동시장의 유연화와 고용의 성격 변화는 일자리의 성격에 따라 근로자를 세분화ㆍ다양화하여 고 려할 것을 요구하고 있다. 예를 들어 최근 도입된 근로장려세제(earned income tax credit)는 현재 근로능력을 가지고 있고 근로를 하고 있으나 빈 곤에 처할 확률이 높은 취약계층의 근로자에 대한 이전 정책에 해당한다.
이처럼 근로계층은 직간접적으로 복지국가의 주요한 정책대상 가운데 하나 로 작용하고 있다. 뿐만 아니라 한국은 경제성장의 과정에서 산재보험ㆍ연 금 등 근로자에 대한 이전 및 보호프로그램 등을 통해 복지국가로서 성장해 왔으며, 이는 한국 복지국가의 성격을 결정하는 주요한 요인으로 작용하여 왔다.
이러한 배경을 바탕으로 근로가구와 비근로가구에에 대한 공적 소득이전 의 규모를 살펴보면 아래의 [표 4-6]과 같다.
먼저 근로가구가 2012년 한 해 동안 국가로부터 받은 공적 소득이전의 규모는 가구당 평균 약 192.3만원으로 비근로가구에 이전된 가구당 평균 514.4 만원에 비해 약 3분의 1 수준에 지나지 않는다. 이는 비근로가구의
에 대한 현금급여나 사회보험급여가 크게 이전되었기 때문인 것으로 해석된 다.
이는 비근로가구에 대한 정책수단별 이전 규모 분석 결과에 의해서도 뒷 받침되는데 비근로가구에 대한 국가의 이전은 사회복지지출이 총공적 소득 이전의 거의 대부분을 차지하며, 이 가운데 사회보험의 비중이 매우 높게 나타난다.
이와는 다르게 근로가구에 대한 공적 소득이전은 국민기초생활보장급여를 제외한 전 정책수단에서 고르게 나타나는데, 사회적 조세지출에 의한 이전 의 수준이 사회복지지출에 의한 이전에 비해 작게 나타나기는 하지만 이를 세부적인 정책수단의 수준에서 살펴보면 그 규모가 상대적으로 매우 큰 것 으로 분석된다.
근로가구에 대한 사회적 조세지출은 소득세 체계 내에서 이루어지는 소득 공제 항목 외에 직접적인 현금의 형태로 이전되는 근로장려세제를 포함하고 있다. 이러한 특징은 앞서 살펴본 아동가구와 유사하게 나타나는데 사회적 조세지출에 의한 이전이 절대적인 측면에서 사회복지지출에 의한 이전보다 는 작지만 개별 정책수단에 비하여 매우 높게 나타나, 이들에 대한 보호 및 이전이 상당 부분 사회적 조세지출에 의해 이루어지고 있음을 알 수 있다.
다음으로 앞서 살펴보았던 노인가구와 아동가구, 근로가구 등에 대한 절 대적 이전규모의 분석은 각각이 상호 배타적이지 않으므로 개별 정책대상에 대한 순수한 효과라고 보기는 어렵다. 다만 노인가구와 비노인가구, 아동가 구와 비아동가구 등에 대한 구분과 비교는 해당 정책대상이 현재 국가로부 터 의도적인 이전과 비의도적인 이전을 합하여 실질적으로 어떠한 수준의 이전을 받고 있으며 이를 통해 어떠한 정책효과가 발생하는지에 대한 검토 를 가능하게 한다는 점에서 의미가 있다고 볼 수 있다. 이에 따라 각 정책 대상이 상호배타적이지는 않으나 이들에 대한 명목적인 이전 수준을 살펴보 기 위하여 아래와 같이 비교하여 보았다.
[그림 4-5] 정책대상별 공적 소득이전의 규모 및 구성 비교
(단위: 만원)
위의 [그림 4-5]는 노인가구와 비노인가구, 아동가구와 비아동가구, 근로 가구와 비근로가구에 대한 정책수단별 이전의 구성과 규모를 비교하고 있 다. 다양한 정책대상 가운데 명목적으로 가장 큰 규모의 이전을 받고 있는 것은 비근로가구이며, 이외에 노인가구와 비아동가구 역시 상대적으로 큰 규모의 이전을 받고 있는 것으로 분석되었다. 다만 이들 그룹의 경우 포함 하고 있는 가구가 중첩될 가능성이 높다는 점을 고려해야 한다.
이와 함께 아동가구에 대한 이전의 총규모가 다른 그룹에 비해 매우 낮은 수준임을 알 수 있는데, 아동가구의 경우 사회적 조세지출과 기타보조금에 의한 이전이 큰 비중을 차지하지만 사회보험 등에 의한 이전이 크지 않아 사회복지지출에 의한 이전의 수준이 타 그룹에 비해 매우 낮은 것으로 분석 된다. 이러한 분석결과에 따르면 다른 정책대상에 비해 아동가구에 대한 이 전과 보호의 수준이 소득이전의 전반적인 측면에서 상대적으로 매우 낮은 수준임을 알 수 있다.
또 아동가구와 근로가구에 대한 이전은 상대적으로 다른 정책대상에 비해
매우 낮고 사회적 조세지출에 의한 이전의 비중이 매우 높다. 이는 근로가 구에 대한 국가의 보호 및 이전이 여전히 일정 부분 지속되고 있으나, 그 규모는 크게 확대되지 않은 반면 노인이나 빈곤층과 같은 전형적인 복지국 가의 정책대상에 대한 이전과 보호의 규모가 급속하게 확대됨에 따라 상대 적인 비중의 차이가 나타나는 것으로 보인다. 실제로 우리나라의 정책도입 을 역사적으로 살펴보면 노인계층을 보호하기 위한 제도의 경우 1999년 전 국민에게로 확대된 국민연금뿐만 아니라 경로연금이나 노인장기요양보험, 기초연금 등 다양한 제도로 확대ㆍ도입되어 왔으며, 빈곤층을 대상으로 한 국민기초생활보장제도 역시 2000년 도입되어 오늘날까지 지속적으로 확대 되어오고 있다. 반면 근로가구 등에 대한 보호는 산재ㆍ고용보험 외에 특별 한 직접적인 이전 정책을 찾아보기 어렵다(전병목ㆍ박상원, 2011).
2012년 이전의 대상이 되는 65세 이상의 노인인구는 과거 근로자로서 다 른 정책대상에 비해 더 이른 시기부터 국가의 보호와 이전의 대상이 되었고 그 규모가 다양한 정책수단을 통해 지속적으로 확대되어 온 반면 오늘날의 근로가구는 사회적 조세지출에 의한 이전 외에 이전과 보호의 수준이 크게 증가하지 않았고 그 방법 역시 다른 정책수단에 비해 비가시적이며 간접적 인 방법으로 이전되고 있다. 특히 사회적 조세지출에 의한 이전이 수직적으 로 역진적인 성격을 보이고 앞서 공적 소득이전의 소득계층별 이전 규모에 서 살펴본 바와 같이 동일한 의료비 지출에 대해서도 상위층이 중산층ㆍ하 위층에 비하여 더 큰 혜택을 보게 된다는 점 등을 고려할 때 이들에 대한 실질적인 고려가 요구된다고 볼 수 있다.
이상에서 살펴본 절대적ㆍ명목적 이전 규모의 분석은 정책대상의 범위가 배타적이지 않아 이전 규모에 대한 해석을 일정한 조건 내에서만 가능하게 한다는 한계를 가지고 있다. 이에 이하에서는 개별 정책대상의 특성을 순수 하게 고려할 때 이들이 수급하는 공적 소득이전의 규모가 상대적으로 어떠 한 수준인지에 대하여 분석을 수행하고자 한다.