양극화를 조장하는 결과를 초래하기도 한다고 지적하고 있다.
Stebbing & Spies-Butcher(2010)의 연구 역시 호주의 사회적 조세지출에 대한 분석을 통해 자유주의적 복지국가로 분류되었던 호주의 복지개혁은 실 제로 복지지출이 삭감된 것이 아니라 조세지출의 확대를 통해 그 형태를 변 화하는 방향으로 진행되어 왔다고 밝히고 있다. 이에 따라 호주의 경우 빈 곤층은 국가로부터 상위계층은 조세지출과 시장으로부터 보호받는 이중적 복지국가(dual welfare state)로 변화하고 있다고 분석하고 있다. 이와 더불 어 조세지출의 확대는 중산층과 상위계층이 그들 스스로의 이익을 위하여 연합하게 하는 새로운 계급연합(class coalition)을 등장시켰다고 지적하고 있다.
이처럼 조세지출은 복지국가의 외연을 확대할 뿐만 아니라 그 성격을 변 화시키는 주요한 요인으로 작용하고 있는바 오늘날 복지국가의 성격과 그 효과를 파악하기 위해서 이에 대한 고려가 반드시 필요하다고 볼 수 있다.
이에 이하에서는 공적 소득이전 정책으로서 활용되는 조세지출의 구체적 유 형과 한국에서의 활용 현황을 살펴보고, 이를 통해 구체적으로 한국의 경우 어떠한 조세지출을 공적 소득이전 정책으로 활용하고 있는지에 대하여 살펴 보고자 한다. 특히 본 연구는 일반적인 조세지출과 공적 소득이전의 수단으 로 활용되는 조세지출을 구분하기 위하여 후자를 사회적 조세지출(social tax expenditure)로 정의하여 활용하고자 한다.
약한 강제성ㆍ높은 간접성ㆍ높은 자동성ㆍ비가시성을 그 특징으로 한다고 지적하고 있다26).
OECD 역시 이러한 조세지출 가운데 사회적 목적을 가진 세금 혜택 (TBSPs)의 경우 직접적으로 소득 이전의 기능을 수행한다고 제시하고 있다 (OECD, 2004; OECD, 2007a). 이러한 이전의 기능을 수행하는 조세지출 에는 다음의 네 가지 유형이 존재하는데, 먼저 공제(exemption)는 과세표준 이 되는 소득액의 수준을 낮추는 것을 의미한다. 둘째, 수당(allowance)은 총소득 가운데 혜택에 대해서만 세금을 공제하는 것을 의미하며, 셋째, 신용 보전(credit)은 지불해야하는 세금을 공제하는 것을 의미한다. 넷째로, 구제 (relief)는 노인이나 장애인 등과 같은 특정 집단의 세율을 깎아주는 형태의 혜택을 의미한다.
이와 함께 OECD는 조세지출의 특성으로 다음의 세 가지를 제시하고 있 다. 첫째는 지원 대상의 특정성으로 이는 조세지출이 특정 산업 및 경제활 동에 혜택을 제공해야 함을 의미한다. 예를 들어 어떠한 조세감면 제도가 구성원 모두에게 적용될 경우 이를 조세지출로 보지 않음을 의미하는데, 이 러한 측면에서 소득세 산정에 있어서 기본적인 공제제도는 조세지출로 인정 되지 않는다27). 둘째, 조세지출은 대체 가능성이 있어야 하며, 이는 조세지 출이 조세제도의 효율적 운영과는 상관없는 특정 정책목표를 위해 사용되어 야함을 의미한다. 이는 이러한 정책목표가 조세가 아닌 다른 정책수단으로 도 성취할 수 있는 것으로 쉽게 입증되어야 함을 의미한다. 셋째, 조세지출 은 폐지 가능성을 가져야 하는데, 이는 조세지출을 폐지하는 것이 행정적으 로 실행 가능해야 함을 의미한다.
이와 같은 조세지출은 감면방법별ㆍ기능별ㆍ세목별로 구분가능하며(김상
26) 직접성(directiveness)이란 특정 정책을 집행하는데 필요한 재원과 서비스를 정부가 직접 제공하는 정도를 의미하며, 강제성(coercive)이란 각 정책도구가 개인이나 집단의 행위나 선택을 구속하거나 강요할 수 있는가의 문제를 의미한다. 또 가시성(visibility)이란, 정부 에 의해 직간접적으로 제공되는 재화나 서비스가 시민들의 눈에 잘 띄는가의 문제이며, 자동성(automaticity)이란, 해당 정책도구가 시장제도ㆍ조세체계 등과 같은 기존의 행정 구조에 의해 유지되는가의 여부를 의미한다(Salamon, 2002).
27) 이와 같은 OECD의 정의에 따르면, 일반적으로 우리나라의 소득세 체계 내에서 이루어 지는 조세지출 가운데 기본적인 인적 공제(본인, 배우자, 부양가족 1인당 각100만원씩 공
[표 2-11] 감면방법별 조세지출의 형태
구 분 내 용
직 접 세
직접 감면
소득공제
특정 소득에서 발생한 소득 혹은 수익의 일정 부 분에 대하여 과세표준을 계산하는 단계에서 공제 하는 방법
세액감면
과세연도의 과세표준에 근거하여 납부해야할 세 액을 계산한 후 그 일부 혹은 전부를 감면하는 방법
세액공제
과세연도에 납부해야 할 세액을 계산한 후 동 기 간 동안 투자 혹은 지출한 금액의 일정 부분 혹 은 전부를 감면하는 방법
비과세 특정 소득을 과세대상이 되는 소득에서 제외하는 방법
저율과세 손금 산입ㆍ익금 불산입 등
간접 감면
특별 상각
특정 목적을 위하여 기업의 자산에 대하여 적용 하는 일반 감가상각보다 높은 비율의 감가상각을 인정하는 방법
준비금
미래에 발생할 것으로 예상되는 비용 혹은 투자 에 대비하여 일정 금액을 현재의 비용으로 처리 하는 방식으로 미리 적립하여 두는 방법
과세이연
공장의 지방 이전 등으로 사업용 고정 자산을 양 도하는 경우 지방에서 대체 취득한 자산의 처분 시점까지 과세를 연기하는 방법
간 접 세
부가가치세
영세율 재화나 용역의 공급에 대하여 ‘0’의 세율 적용 부가가치세
면제
부가가치세의 적용대상이 되는 거래단계에서 창 출되는 부가가치에 대한 세액만을 면제
저율 과세 적용해야 할 명목세율 보다 낮은 세율로 과세 각종 면제 특별소비세, 교통세, 증권거래세, 인지세 등 면제 기타 납부세액 경감, 매입세액 공제특례, 저율 과세 등
*자료: 이태수(2003), 김상헌(2008), 유한욱(2012)의 자료를 재정리 헌, 2008), 감면방법별 조세지출의 형태는 다음의 [표 2-11]과 같다.
이처럼 다양한 형태로 운영될 수 있는 조세지출 가운데 사회적 조세지출 은 사회적 위험에 의한 소득 상실 등을 보상하기 위하여 국가가 세금을 낮 추어 배상해주는 형태이거나 재분배적 조세 체계 내에서 위험의 공유화 성 격을 가지고 있어야 하므로 위의 방법 가운데 간접세에 대한 조세지출은 해 당되지 않는다. 이와 함께 이 연구는 국가가 개개인에 대하여 사회적 위험 으로부터 그들을 보호하기 위한 공적 소득이전 정책을 그 대상으로 하므로, 이에 대한 직접적인 영향을 미치지 않는 기업 등에 대한 조세지출 역시 연 구대상에 해당하지 않는다고 볼 수 있다.