보호를 위한 이전기제(transfer mechanism)
앞서 언급한 바와 같이 민주주의의 달성 수단으로서 복지국가는 민주사회 에서 시민이 자신의 삶을 영위하기 위하여 필요한 자원을 사용할 수 있도록 보장해주는 역할을 수행한다(Ringen, 2007). 이러한 ‘자원의 사용능력’ㆍ
‘구매력’ 등의 개념은 Barr(2012)가 제시하는 복지국가의 다양한 목적 가운 데 '소비의 평탄화(consumption smoothing)' 개념과 유사한 맥락에서 이해 할 수 있다.
Barr(2012)는 복지국가와 개별 제도들이 추구하는 다양한 경제적 목적 가 운데 하나로 ‘효율성’을 제시하고 있으며8), 이 ‘효율성(efficiency)' 개념은
8) Barr(2012)는 복지국가와 이를 위한 제도들이 추구해야할 목표로 효율성(efficiency), 형평 성(equity), 행정적 실현가능성(administrative feasibility)을 제시하고 있다. 본문에서 언급
여러 측면에서 달성 가능하다. 먼저 복지국가와 그 제도들은 GDP 성장의 일정 부분에 기여해야 한다는 국가적 차원의 거시적 효율성(macro efficiency), 복지국가의 자원은 다양한 개별 정책에 효율적으로 분배되어야 한다는 미시적 효율성(micro efficiency), 위험의 공유화(risk sharing), 복지 국가의 급여가 노동공급에 대한 역선택을 방지할 수 있도록 제공되어야 한 다는 인센티브(incentives) 그리고 소비의 평탄화(consumption smoothing) 등이 그것이다. 특히 소비의 평탄화는 복지국가의 제도들이 개개인의 전 생 애에 걸쳐 유사한 수준의 소비가 이루어질 수 있도록 자원을 할당해야 함을 의미한다. 예를 들어 연금의 경우 경제활동이 위축되는 노년기에 대하여 경 제활동이 가능했던 시기와 유사한 소비수준을 유지할 수 있도록 자원을 재 할당하는 기제에 해당하며, 학생들에게 제공하는 대출(student loan)의 경우 자신의 중년기로부터 청소년기로의 재분배를 통해 소비수준을 유지하게 해 주는 기제에 해당한다.
Briggs(1961)는 복지국가의 핵심을 ‘스스로의 힘만으로는 자신의 복리를 증진시키는 것이 불가능한 시민의 복리를 증진시키기 위해 시장의 힘을 조 절하는 정부의 역할’로 제시하고 있다9). 이와 함께 그는 복지국가의 목적을 다음의 세 가지로 구체화하고 있다.
첫째, 복지국가의 첫 번째 목적은 경제적 보장으로, 이는 사람들이 실업 ㆍ이혼ㆍ노령 등과 같은 사회적 위험에 의해 정상적인 삶을 영위할 수 없게 되는 경우에 그들에게 경제적 지원을 제공하는 것을 의미한다. 이는 사람들 의 소득이 중단되었을 때 그들의 생활수준이 급격하게 하락하지 않도록 완 충하는 역할이라고 볼 수 있다. 둘째, 복지국가는 개인과 가정에 대해서 이 들이 보유한 재산의 시장 가치가 얼마인지와 관계없이 최저소득을 보장하는 사회적 보호를 제공하는 역할을 수행한다. 셋째, 복지국가는 모든 시민에게 사회적으로 합의된 범위의 사회서비스를 그들이 속한 계급이나 지위와 관계
험의 공유화ㆍ인센티브로 구분된다. 또 형평성의 목표는 다시 빈곤 감소(relieving poverty)ㆍ불평등 완화(reducing inequality)ㆍ사회적 배제 방지(addressing social exclusion)으로 구분되며, 행정적 실현가능성은 제도의 명료성(intelligibility)과 남용의 방 지(absence of abuse)로 구성된다.
9) 이러한 Briggs의 정의는 수많은 복지국가에 대한 학문적 정의 가운데 프로그램적인 측면
없이 가능한 한 최선의 수준으로 이용하게끔 보장하며, 이는 한 사회에서 필수적으로 간주되는 기본적인 재화와 서비스를 모든 사람에게 보장해주는 것을 의미한다.
이와 같이 복지국가가 그들의 시민이 최소한의 기본적인 생활을 영위할 수 있도록 다양한 측면에서 ‘보장’하는 제도적 장치로서 작용한다는 점에서 이러한 역할을 사회보장(social security)으로 정의할 수 있다(김환준, 2011).
기본적인 생활이 무엇을 의미하는가에 대해서는 다양한 차원의 논의가 가능 하겠지만 기본적으로 인간의 생존과 생활을 위해서 기본적인 물질적ㆍ경제 적 욕구가 충족되어야 함을 의미한다고 볼 수 있다.
한편 Beveridge 보고서는 ‘사회보장계획의 주요 내용은 근로능력의 중단 이나 상실에 대처하고 출산ㆍ결혼ㆍ사망 등으로 인한 예상치 못한 지출 증 가에 대비하는 사회보험체계(Beveridge, 1942)'라고 제시하면서 사회보장의 핵심을 ’소득보장‘으로 정의하고 있다. 사회보장은 결국 ’다양한 사회적 위 험에 직면하여 개인과 가족의 시장 경제 활동만으로는 생활을 영위하기 어 려운 국민에 대해 국가가 기본적인 생활을 보장하는 제도적 장치‘로 정의할 수 있다(김환준, 2011). 즉 사회보장의 정의에서 중요한 것은 사회보장의 일차적이고 핵심적인 목적이 ’소득 보장‘에 있다는 점이다.
이처럼 경제적ㆍ사회적 측면 등에서 다양한 형태로 수행되는 복지국가의
‘보장’은 기본적으로 이를 위한 자원의 ‘이전(transfer)’ 메커니즘을 통해 수 행되며, 이러한 이전을 통한 소득보장과 보호는 복지국가가 추구하는 가장 근본적이며 일차적인 정책목표로 볼 수 있다. 그러나 오늘날 복지국가 및 관련 제도들의 성격과 그 성과에 대한 내용을 다루고 있는 대부분의 연구는 복지국가의 목표를 재분배와 빈곤 감소 등으로 상정하고 있다(김기덕ㆍ손병 돈, 1996; Abramobitz, 2001; Behrendt, 2002; 김교성, 2002; 김진욱, 2004ㆍ2011; 성명재, 2007; Du & Park, 2007; 김영종 외, 2008; OECD, 2008; 여유진, 2009). 이와 같은 재분배와 빈곤 감소 역시 복지국가의 정책 목표 가운데 하나이나, 이는 복지국가의 근본적이며 일차적인 정책 목표라 기보다 ‘이전(transfer)’을 통한 보호의 과정에서 이차적으로 발생하는 정책 목표이며 그 결과에 해당한다고 볼 수 있다.
이에 본 연구는 복지국가에 대한 보다 근본적인 접근을 통해 이전에 의한
‘보호’를 복지국가의 가장 근본적인 정책 목표로 정의하고, 보호를 위한 이 전의 결과 즉 이전의 최종적인 대상과 그 규모에 대한 분석을 수행하고자 하며, 아울러 재분배와 이에 따른 빈곤 감소를 이차적인 정책 결과로 보고 이에 대한 분석을 함께 수행하고자 한다. 이와 같은 분석을 통해 한국의 복 지국가가 시장적 지위에 대한 교정을 충분히 수행하고 있는지를 검토하고 불평등과 양극화 등의 완화에 기여함으로써 사회적 통합에 기여하는 성격을 가지고 있는지에 대하여 살펴보고자 한다.
2. 복지국가의 재원: 복지국가(welfare state)와 재정국가(fiscal state)의