이상의 노인가구와 아동가구에 대한 소득수준별 하위그룹에 대한 분석 결 과를 그림으로 나타내면 다음과 같다63).
63) 일반적으로 노인가구와 아동가구에 대한 분석 모형이 각각 다르므로 분석결과를 동일한 수준에서 직접 비교하는 것은 불가능하다. 다만 [그림 4-7]과 [그림 4-8]에서 두 분석 모형의 결과를 한 그래프에서 교차 비교하는 것은 이전의 상대적인 수준을 직접 비교하 기 위한 것이 아니며, 분석 결과가 정책대상별 구분과는 별개로 소득분위별로 어떠한 양
[그림 4-8] 중산층에 대한 상대적 이전 규모 비교
(단위: 만원) 먼저 노인ㆍ비노인가구 및 아동ㆍ비아동가구의 빈곤층에 대한 상대적인 이전 규모를 살펴보면, 각 그룹별 상대적 이전의 규모는 각각 다르게 나타 나지만 그 양상은 동일한 패턴을 보이는 것을 알 수 있다. 즉 상위층 노인 가구에 비하여 노인가구와 비노인가구의 빈곤층 모두 사회적 조세지출을 제 외한 모든 이전 지출을 더 받고 있으며, 아동가구 역시 이와 유사하게 상위 층 아동가구에 비해 아동가구와 비아동가구의 빈곤층 모든 그룹에서 총공적 소득이전과 사회복지지출에 의한 이전을 더 수급하는 것으로 분석되었다.
이는 복지국가의 정책대상에 관한 다양한 경쟁가설 가운데 전통적으로 빈 곤층에 대한 복지국가의 보호와 이전이 일관성 있게 이루어지고 있음을 의 미하는 것으로 해석할 수 있다.
그러나 이와는 다르게 각 정책대상별 중산층에 대한 이전은 다른 양상을 보이는 것으로 분석된다. 중산층에 대한 이전을 다시 정책대상 하위그룹별 로 세부적으로 구분할 경우 위의 그림에서와 같이 그 이전이 그룹별로 다른 양상을 보인다. 먼저 중산층이면서 노인가구에 해당하는 경우 상위층인 노 인가구에 비하여 총공적 소득이전과 사회복지지출에 의한 이전을 더 수급받
상위층인 아동가구에 비하여 사회적 조세지출에 의한 이전을 제외한 나머지 이전에 대하여 더 수급받는 것으로 분석되었다.
다만 중산층인 비노인가구의 경우 다른 세부 그룹과는 다르게 모든 소득 이전에 있어서 상위층 노인가구에 비하여 덜 받는 것으로 나타나고 있다.
이는 복지국가의 정책대상으로서 노인가구와 비노인가구의 특성이 다르기 때문에 이들에 대한 이전과 관련하여 직접적인 비교를 하기 보다는 중산층 에 대한 이전이나 보호가 빈곤층과는 다르게 일관성 있게 이루어지고 있지 않는다고 해석하는 것이 더 적절할 것으로 판단된다.
이는 앞서 살펴본 바와 같이 한국 복지국가의 사례는 Goodin & Le Grand의 가설이나 Huff (1992) 등이 주장하는 ‘뒤집힌 복지국가 (upside-down welfare state)’ 즉 복지국가가 빈곤층보다는 스스로 자립할 수 있는 사람들을 돕는다거나 중산층에 대한 확대를 통해 복지국가가 확대 되어 왔다는 이론을 지지하지 않음을 의미한다. 반면 일관적으로 사회적 조 세지출은 모든 하위그룹에서 상위층에게 상대적으로 가장 크게 이전되는 것 으로 나타나며, 이는 Adema & Ladaique(2009), 양재진(2010)의 논의에서 와 같이 조세지출에 의한 이전이 상위계층에 가장 유리하게 작용하고 있음 을 뒷받침한다. 뿐만 아니라 사회적 목적의 조세지출이 오히려 양극화를 조 장하는 결과를 초래할 수 있음을 시사한다고 볼 수 있다.
제4절 한국 복지국가의 정책대상은 변화하였는가?
: 공적 소득이전의 규모 측면
복지국가가 수행하는 공적 소득이전의 정책대상과 이전 규모에 대한 분석 은 국가가 누구를 대상으로 어떠한 수준의 이전과 보호를 제공하고 있는지 에 대한 하나의 답에 해당한다. 특히 실제로 어떠한 정책대상에게 어떠한 이전이 수행되고 있는지에 대한 분석은 국가가 의도한 정책결과 뿐만 아니 라 의도하지 않은 정책결과를 모두 포함하여 실질적인 결과에 대한 고찰을 가능하게 한다는 점에서 그 의의를 갖는다.
책대상별로 구분하여 살펴본 결과 총공적 소득이전은 가구당 평균 약 240 만원 이전되었고, 그 가운데 사회복지지출에 의한 이전과 사회적 조세지출 에 의한 이전이 각각 약 189만원, 약 52만원이 이전되어 개별 가구에 대하 여 약 4:1의 비율로 이전되는 것으로 분석되었다. 즉 실제로 사회적 조세지 출에 의한 간접적인 이전이 공적 소득이전 전체의 약 20%를 차지하고 있 음을 알 수 있다.
다음으로 공적 소득이전의 규모를 소득분위별로 나누어보면, 소득분위 가 운데 중간계층에 해당하는 소득 5~7분위가 가장 낮은 수준의 이전을 경험 하고 있었으며 소득 하위계층과 상위계층이 이들에 비해 더 높은 수준의 공 적 소득이전을 받고 있는 것으로 분석되었다. 이는 사회복지지출의 경우 하 위계층에서 상위계층으로 갈수록 그 규모가 작아지고 사회적 조세지출의 경 우 하위계층에서 상위계층으로 갈수록 그 이전규모가 커짐에 따라 교차점에 해당하는 중간계층에서의 이전이 가장 작게 나타나기 때문이다. 이에 따라 공적 소득이전의 규모를 소득분위별로 구분할 경우 ‘U’자형의 그래프 형태 로 나타나며 이는 소득이전의 양극화가 발생하고 있음을 의미한다고 해석할 수 있다64).
또 공적 소득이전의 절대적 규모를 정책대상별로 구분하여 보면 비노인가 구보다는 노인가구가 더 큰 이전을 경험하고 있었으며 이와는 반대로 아동 가구와 근로가구는 각각 비아동가구와 비근로가구에 비하여 더 낮은 수준의 이전을 경험하고 있었다. 또 이들에 대한 절대적인 이전 수준을 비교할 경 우 비근로가구와 노인가구에 대한 이전이 매우 높게 나타났으며, 상대적으 로 아동가구와 근로가구, 비노인가구에 대한 이전이 매우 낮게 분석되었다.
이를 정책수단별로 구분하여 살펴보면 비근로가구와 노인가구에 대한 공적 소득이전은 사회복지지출 가운데 사회보험에 의한 이전이 매우 큰 비중을 차지한 반면, 아동가구와 근로가구, 비노인가구 등에 대한 이전은 사회복지 지출보다 사회적 조세지출에 의한 소득이전의 비중이 더 큰 것으로 분석되
64) 단 이 결과는 조세와 사회보장기여금 즉 국가에 대한 개인의 납세수준을 고려하지 않고 국가로부터 받은 것만을 고려한 것으로 개인에 대한 세율이 반영되지 않은 결과에 해 당한다. 즉 개인이 국가에 지불할 것과 받을 것을 모두 계산하여 그 결과를 고려할 경
[표 4-12] 역대 정부별 주요 복지정책
정부 (대통령)
3ㆍ4 공화국 (박정희)
5공화국 (전두환)
6공화국 (노태우)
문민 정부 (김영삼)
국민의 정부 (김대중)
참여 정부 (노무현)
이명박 정부 (이명박)
박근혜 정부 (박근혜) 시기 60-80 81-87 88-92 93-97 98-02 03-07 08-12 13-17
정책 기조
생산적 복지
참여 복지
능동적 복지
맞춤형 고용 복지
사회 보험
산재 보험 (64)
고용 보험 (95)
산재 ㆍ 고용 보험 확대 (00~05) 건강
보험 (77)
전국민 건강 보험 (89)
노인 장기 요양 보험 (08) 공무원
연금 (60) ㆍ 군인 연금 (63 분리)
국민 연금 (88)
전국민 국민 연금 (98)
었다.
이러한 결과의 원인은 우리나라의 복지정책 도입 및 정책기조의 성격변화 에서 찾아볼 수 있다. 아래의 [표 4-12]에서와 같이 우리나라의 경제성장기 이자 주요 사회정책의 도입시기인 1960~1990년대를 살펴보면 산재ㆍ고용 ㆍ국민연금을 중심으로 사회보험이 여타의 정책에 비하여 가장 먼저 도입되 었음을 알 수 있다. 즉 복지국가의 초기에 사회보험을 중심으로 제도를 도 입ㆍ정비하여 다른 정책수단에 비해 상대적으로 오늘날 더 큰 정책효과를 나타내는 것으로 해석된다. 이는 공적 연금의 주요 수급자인 노인가구와 노 인가구의 비중이 높은 비근로가구 등에 대한 이전이 상대적으로 높게 나타 난다는 점에서 확인할 수 있다.
연금 (75)
공적 부조
생활 보호 제도 (62) 의료 보호 제도 (77)
생보 대상자
직업 훈련 (81) 영세민
종합 대책 (82)
경로 연금 (98) 국민 기초 생활 보장 제도 (00)
차상위 계층 지원 (04)
기초 노령 연금 (08) 장애인
연금 (10)
기초 연금 (14)
사회 서비스
재가 노인 복지 사업 (87)
보육 확대 (04) 저출산 고령화 대응 (05) 사회 서비스 일자리 (04)
누리 과정 및 무상 보육 (12) 적극적
노동 시장 정책 (08)
조세 지출
소득 공제 항목 신설 (94)
근로 장려 세제 (09)
*자료: 최병호 외(2013) 필자 재구성
*정책의 분류는 원자료의 분류를 따른 것으로 정책의 성격에 따라 논쟁의 여지가 있을 수 있음. 특히 노인장기요양보험의 경우 정책명은 보험이지만 정책내용은 사회서비스 에 해당함.
또 복지국가의 확대기로 평가되는 1998~2007년 김대중 정부와 노무현 정부 당시를 살펴보면 국민기초생활보장제도의 도입 등을 통해 2000년 이 후 빈곤층에 대한 실질적인 보호가 제도화되었으며65), 반면 노인에 대한 이 전과 보호는 공적 연금의 확대와 함께 경로연금ㆍ기초노령연금ㆍ노인장기요
65) 국민기초생활보장제도는 1962년 도입된 생활보호제도와 다르게 빈곤층의 연령 등 인구 학적 특성이나 근로능력 유무에 관계없이 일정 기준 이하의 소득을 지닌 계층에게 급여 를 지급하도록 설계되었으며, 빈곤층에 대한 국가의 지원을 국가의 시혜적 보호가 아닌
양보험 및 기타 지방정부의 다양한 보조금 등을 통해 지속적으로 확대되어 왔다.
반면 아동에 대한 이전과 보호는 주로 참여정부의 저출산ㆍ고령화에 대한 적극적 대응 이후로 도입ㆍ확대되어 그 도입시기가 여타의 정책수단에 비해 늦고 근로가구의 경우 근로장려세제나 아동에 대한 가구단위의 이전 외에 직접적인 정책대상으로 작용하지 않음에 따라 그 이전의 규모가 상대적으로 작은 것으로 분석된다.
이러한 정책대상별 공적 소득이전의 규모는 소득계층별 구분에 따른 이전 양상과도 어느 정도 연관된 것으로 해석할 수 있다. 앞서 살펴본 [그림 4-2]에서와 같이 중산층의 가구 특성상 근로가구와 아동가구가 매우 큰 비 중을 차지함에 따라 이들에 대한 낮은 수준의 이전이 전체적으로 중산층에 대한 낮은 이전과 연관되어 나타나는 것으로 해석할 수 있기 때문이다.
다만 노인가구와 아동가구 등 복지국가의 주요 정책대상 내에서 이들을 다시 소득계층별로 구분하여 이들 간의 순수한 이전 규모를 상대적으로 분 석할 경우, 노인가구내에서는 빈곤층 노인가구-중산층 노인가구-상위층 노 인가구 순으로 이전되고 있었으며 아동가구 역시 이와 동일하게 빈곤층에 처한 아동가구가 중산층이나 상위층에 비하여 가장 큰 이전을 받는 것으로 분석되었다.
또 동일한 빈곤층 내에서 노인가구와 비노인가구 모두 상위층 노인가구에 비하여 유사한 수준의 이전을 더 수급하는 것으로 나타난 반면 중산층의 경 우 노인가구는 상위층 노인가구에 비하여 더 큰 규모의 이전을 받으나 비노 인가구의 경우 총공적소득이전과 사회적 조세지출에 의한 이전, 사회복지지 출에 의한 이전 모두 덜 받는 것으로 분석되었다. 이는 빈곤층에 대한 이전 은 어느 정도 일관성 있게 지속ㆍ확대되어 왔으나, 중산층에 대한 이전은 그렇지 않거나 이들에 대한 정책적 고려가 크게 이루어지지 않고 있음을 의 미한다.
이러한 경향은 1996년 도입된 사회보장기본법에 의한 기조의 변화와 정 책대상의 변화에서 기인하는 것으로 해석할 수 있다. 신영석ㆍ윤강재ㆍ강지 원(2013)의 연구에 따르면 사회보장기본법은 과거 경제성장 중심의 국가발