본 연구는 1차 연구자료로서 ‘가계조사자료’와 ‘조세/재정자료’, ‘저축운동관련자료’, 국회 회의록, 인터뷰자료 그리고 정책결정과정에 관한 정부문서나 신문자료 등의 문헌자료들을 다룬다. 그리고 이와 함께 2차적인 연구문헌들을 광범위하게 활용한다.
첫째, 한국의 경우 일본과 마찬가지로 경제성장 시기에 저축장려나 소비억제를 통해 일 반 가계를 동원할 필요성이 매우 컸기 때문에 ‘도시가계조사’가 매우 체계적으로 이루어져 왔다. 일본의 경우 가계조사의 역사는 20세기 초반으로까지 거슬러 올라가며(多田吉三 1989), 한국의 경우에도 도시가계조사가 1960년대부터 체계적으로 이루어져 왔다(통계청편, 1993). 이러한 도시가계조사는 가계부조사 방식을 취하기 때문에 가정경제의 구조를 잘 반 영한다. 즉 가계소득 중 조세나 사회보험 등 비소비지출과 소비지출 분야에 지출된 비중이 어느 정도이고, 저축률이 얼마나 되는지를 미시적 차원에서 파악할 수 있다. 이러한 맥락에 서 가계조사자료는 복지국가 연구에서도 중요하게 다루어진다. 그러므로 이 글은 가계조사 자료를 국가관련 통계와 함께 생활보장체계의 제도적 특징을 분석하는데 활용한다.
둘째, 이 글은 가계조사자료와 함께 조세/재정 관련 국가통계 자료들을 중요하게 다룬다.
재정사회학적 연구들이 지적하는 바와 같이 국가 재정에 관한 연구가 갖는 가장 큰 장점 중의 하나는 바로 자료의 질과 자료의 접근 가능성에 있다. 국가통계 중에서 재정통계는 인 구통계와 함께 가장 체계적이고 일관되며, 또한 가장 장기간 동안 구축된 자료라고 할 수 있을 것이다. 복지국가의 초기 연구자들이 사회지출 수준을 주요 연구자료로 활용했던 것도 이러한 자료의 접근성과 관련이 있다.
셋째, 이 글은 조세/재정통계와 함께 조세정책의 결정과정을 국회회의록을 통해 살펴본 다. 정책결정에 관여한 참여자들의 인터뷰 자료가 주로 참여자들의 기억에 의존해 재구성되 는 반면, 국회회의록은 당시 정책 도입을 둘러싼 쟁점과 갈등구조를 정책결정 참여자들의 논쟁 형태로 보여준다는 장점이 있다. 따라서 이 글은 산업화와 민주화시기 매우 논란이 많 았던 조세정책 관련 논의들을 ‘국회 재무위원회 회의록’ 자료를 통해 살펴본다.
넷째, 한국의 경우 1960년대 이후 국가 주도하에 저축운동을 전개했기 때문에 저축장려 를 위해 예컨대 해외의 저축운동 사례나 저축관련 정책, 법률에 관한 자료들을 체계적으로 구축해 왔다. ‘저축총람’과 같은 자료들은 대부분 한국은행 도서관에 소장되어 있다. 그러므 로 저축운동 관련 문서들과 신문자료들을 이용해 국가의 저축운동이 한국 생활보장체계의 형성에 어떤 영향을 미쳤는지 분석해 볼 수 있을 것이다.
다섯째, 최근 복지국가 연구가 활발히 이루어지면서 한국의 복지정책 결정과정에 관한 데이터베이스들이 구축되어 왔다. 본 연구는 이러한 데이터베이스 중에서 한국학술진흥재단 의 지원으로 구축된 “한국복지국가의 태동, 성장, 재편에 관한 질적 기초자료 수집연 구”(KRF-2005-078-BS0009) 자료(이하 ‘기초자료’ DB)를 이용한다.14) 이 데이터베이스는 1950년대부터 1990년대까지 포괄시기가 매우 넓으며, 또한 대표적인 사회정책들이라고 할 수 있는 산재보험, 건강(의료)보험, 국민연금, 고용보험, 그리고 공공부조 등에 관한 정부문 서, 신문자료, 인터뷰자료, 국회회의록 등 방대한 자료들을 포괄하고 있다. 그러므로 한국의 복지정치와 정책결정과정을 연구하는데 있어서 매우 중요한 자료라고 할 수 있다.
마지막으로, 이 글은 위에서 제시한 자료들로 포괄되지 않는 부분을 다양한 신문자료와 잡지, 정부문서를 활용해 살펴본다. 사회정책, 조세정책, 재정정책, 주택정책, 금융정책 등 한 국 생활보장체계의 형성에 중요한 영향을 미친 공공정책 분야에 대한 정부문서를 통해 정 책당국의 정책의도가 무엇이었는지 분석한다. 그리고 이러한 공공정책을 둘러싼 사회세력들 의 입장 및 여론을 파악하기 위해 신문자료와 잡지를 활용한다.
6절 논문의 구성
본 논문은 한국의 생활보장체계의 형성과 변형 과정을 1970년대 중화학공업화 시기부터 외환위기 이후 2000년대까지를 세 시기로 구분해서 살펴본다. 논문의 구성은 다음과 같다.
2장은 배경적 논의로서 1960년대 산업화가 본격적으로 추진되면서 자본동원수단으로서 저축동원전략이 채택되는 과정을 살펴본다. 1절에서는 후발 국가가 산업화 초기 직면하는 어려움으로 자본부족 문제와 자본동원의 특징을 살펴보고, 2절에서는 1960년대 경제개발계 획 추진과정에서 저축동원의 중요성이 부각되는 맥락을 살펴본다. 3절에서는 국가가 저축장 려운동을 통해 가정경제에 개입하고 생활규율을 확립해 나가는 과정을 살펴본다.
3장에서는 1960년대의 저축동원전략이 1970년대의 중화학공업화와 결합하여 저축기반 생활보장체계를 형성해 나가는 과정을 살펴본다. 1절에서는 축적위기와 정당성 위기에 대한 대응으로서 유신 권위주의와 중화학공업화에 대해 살펴보고, 2절에서는 근로소득세 면세점 제도와 부가가치세가 도입되는 과정을 분석한다. 3절에서는 권위주의 체제 하에서 의료보험
14) 이 데이터베이스에 관한 목록과 관련 정보는 양재진편(2008) 『한국의 복지정책 결정과정: 역사 와 자료』에 수록되어 있다.
제도가 도입되는 반면 국민복지연금제도는 시행이 유보되는 이유를 살펴보고, 4절에서는 70 년대 저축장려정책의 변화를 ‘근로자재산형성저축제도’의 도입을 중심으로 살펴본다. 3장에 서는 재분배 정치의 차원에서 비용부담의 분배를 둘러싼 조세개혁과 조세정치를 가장 비중 있게 다룬다.
4장에서는 1980년대 중산층 육성 전략이 1970년대의 제도적 유산들과 결합하여 자산기 반 생활보장체계를 제도화시켜 나가는 과정을 살펴본다. 1절에서는 한국 민주화 이행의 성 격과 정당성 위기에 대한 대응으로서 중산층 육성 대책에 대해 살펴보고, 2절에서는 민주화 이행시기의 분배갈등이 조세부담 문제를 중심으로 폭발하는 과정을 살펴본다. 3절에서는 정 치적 정당성 확보를 목적으로 도입된 사회정책이 시장순응적인 방식으로 실행되는 것을 분 석하고, 4절에서는 ‘근로자재산형성저축제도’가 내집마련 촉진정책으로 확장되어 중산층 육 성의 핵심적인 수단으로 활용되는 과정을 분석한다. 4장에서는 재분배 정치의 차원에서 재 산형성의 촉진을 가장 비중 있게 다룬다.
5장에서는 외환위기 이후 신자유주의 복지확대 전략이 자산기반 생활보장체계의 금융화 로 귀결되는 과정을 분석한다. 1절에서는 외환위기로 촉발된 축적위기에 대응하여 신자유주 의 전략과 복지확대 전략이 동시에 추진되는 독특한 한국적 상황을 살펴보고, 2절에서는 복 지비용의 부담 측면에서 기존의 제도적 유산들이 다시금 활용되는 과정을 살펴본다. 3절에 서는 국민연금개혁 사례를 통해 사회보험의 확대 과정이 사회적 갈등을 촉발하게 되는 과 정을 살펴보고, 4절에서는 복지확대가 가시적인 성과를 보여주지 못하는 상황에서 자산기반 생활보장체계가 심각한 역기능에 빠지게 되는 과정을 살펴본다. 5장에서는 재분배 정치의 차원에서 복지혜택의 분배와 관련된 비용부담의 문제를 가장 비중 있게 다룬다. 이상의 내 용을 표로 정리하면 다음과 같다.
재분배의 정치
시기 비용부담의 분배 복지혜택의 분배 재산형성의 촉진
중화학공업화 시기 ○ △ △
민주화 이행 시기 △ △ ○
외환위기 이후 △ ○ △
시기
변수 중화학 공업화 시기 민주화 이행 시기 외환위기 이후
구조적 조건 축적 위기
정당성 위기 정당성 위기 축적 위기
통치 전략/
자본동원전략
중화학공업화 전략/
저축동원(민간자금의 재정자금화)
중산층 육성 전략/
공공기금의 주택금융화
신자유주의 복지확대 전략/증세전략?
비용 부담 분배
개발세제에 대한 저항 근로소득세 면세점 도입
부가가치세 도입
공평과세의 정치 근로소득세 부담 경감
금융소득 종합과세 유보
소득공제의 확대 보험료 부담에 대한 저항
복지 혜택 분배
형식적 사회정책 국민복지연금 시행유보 의료보험 도입
시장순응형 사회정책 3대 복지입법 시행
기초생활보장법의 도입 사회보험의 전국민확대 재산
형성 촉진
저축장려 및 재형저축 저축을 통한 생활설계
재산형성/
주택마련 촉진 가계자산의 증가/
다양화
생활보장수단으로서 의 금융상품 개발 가계부채의 증가 생활보장
체계
저축기반 생활보장체 계의 형성
자산기반 생활보장체 계의 제도화
자산기반 생활보장체 계의 금융화
<표 1-6> 시기/변수별 논문의 구성
<표 1-7> 재분배 정치의 시기별 특징
2장 후발 발전과 국가의 자본동원전략
한국에서 1960년대는 개발주의 이데올로기를 바탕으로 위로부터의 근대화와 산업화가 본격적으로 추진되는 시기이다. 1950년대 이승만 정부는 선통일을 목표로 하였기 때문에 사 실상 발전에 대한 비전과 개념이 부재했다. 또한 약탈국가적 속성으로 인해 정치적 정당성 이 매우 취약하였다(정용욱·정일준, 2004). 게다가 미국의 대한원조정책에도 변화가 생겨, 로 스토우의 근대화 발전론을 중심으로 군사안보에서 자립적 경제발전으로 강조점이 이동하게 된다(정일준, 2004). 4·19혁명과 5·16군사쿠데타는 이러한 1950년대의 자본축적의 위기와 정 당성 위기에 대한 국가의 통치전략의 변화를 반영하는 것으로서 이 둘은 모두 산업화와 경 제제일주의를 국가의 최우선 목표로 설정하고 민생고 문제를 가장 시급하게 해결해야 할 과제로 제시한다(김도균, 2012: 176).
2장에서는 1960년대 산업화가 본격적으로 추진되면서 자본동원전략으로서 저축동원이 어떠한 과정을 거쳐 채택되는지 그리고 그것이 국가와 사회의 관계를 어떻게 규정짓고 제 도적 틀을 형성해 나가는지 살펴본다. 1절에서는 후발 국가가 산업화 초기 직면하는 가장 큰 어려움으로 자본동원의 문제를 지적하고 한국의 자본동원의 특징을 살펴본다. 2절에서는 1960년대 경제개발계획을 추진하는 과정에서 국가와 사회가 어떠한 문제에 직면했는지 살 펴보고 결과적으로 가계저축이 핵심적인 자본동원수단으로 부상하게 되는 과정을 살펴본다.
3절에서는 국가가 저축동원의 극대화를 위해 가계를 동원하는 방식과 ‘계’를 규제하는 과정 을 국가의 저축장려운동의 전개과정을 통해 살펴본다.